自《食品安全法》、《浙江省實施<食品安全法>辦法》（以下簡稱《實施辦法》）施行以來，全系統(tǒng)依法加強食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)及食品生產(chǎn)加工小作坊（以下簡稱小作坊）監(jiān)管，成效明顯。但是，監(jiān)管邊界不清、職責(zé)不明等問題仍然比較突出。為指導(dǎo)基層質(zhì)監(jiān)部門全面履行生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)，及時消除監(jiān)管盲區(qū)和安全隱患，推進(jìn)全系統(tǒng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全大整治百日行動，制訂本指導(dǎo)意見。
一、依法依標(biāo)準(zhǔn)明確食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)范圍
對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的劃分，應(yīng)當(dāng)按照“職責(zé)法定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的原則，依據(jù)《食品安全法》、《實施辦法》等法律法規(guī)以及《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2011）等國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分歸類，確保將屬于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的各類主體全部納入質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍，做到不缺位、不錯位、不越位。
《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，但具體的監(jiān)管對象及范圍，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步依據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》進(jìn)行細(xì)分。國家統(tǒng)計局《關(guān)于印發(fā)<三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定>的通知》（國統(tǒng)字〔2003〕14號）規(guī)定，食品生產(chǎn)加工業(yè)屬于國民經(jīng)濟(jì)第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)，具體包括該標(biāo)準(zhǔn)中門類為C類的制造業(yè)中的13（農(nóng)副食品加工業(yè)）、14（食品制造業(yè)）、15（酒、飲料和精制茶制造業(yè)）三個大類。有關(guān)法律法規(guī)和省政府關(guān)于部門職責(zé)分工的文件進(jìn)一步明確，上述三個大類中1320（飼料加工）、1363（水產(chǎn)飼料制造）、1351（牲畜屠宰）、1352（禽類屠宰）、1492（保健食品制造）、1494（鹽加工）等6個小類分別由農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、食品藥品監(jiān)管、鹽業(yè)等部門監(jiān)管。因此，除上述三大類中的6個小類之外的食品生產(chǎn)加工主體應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。
此外，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的規(guī)定：
A類是農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，其中包括第0513小類農(nóng)產(chǎn)品初加工服務(wù)，“指對各種農(nóng)產(chǎn)品（包括天然橡膠、紡織纖維原料）進(jìn)行脫水、凝固、去籽、凈化、分類、曬干、剝皮、初烤、漚軟或大批包裝以提供初級市場的服務(wù)，以及其他農(nóng)產(chǎn)品的初加工”等活動。
F類是批發(fā)和零售業(yè)，指商品在流通環(huán)節(jié)中的批發(fā)和零售活動，其中第52大類零售業(yè)“…包括在同一地點，后面加工生產(chǎn)，前面銷售的店鋪（如面包房）”；同時，根據(jù)國務(wù)院第一次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的規(guī)定，凡不備有餐具，前店后廠加工制作熟食制品的活動，列入“零售業(yè)”的相關(guān)類別。此外，國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》（總局令第44號）第九條、商務(wù)部《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》（部令2007年第1號）第2條，均明確了對流通領(lǐng)域現(xiàn)場制售等食品加工行為的監(jiān)管要求。
H類是住宿和餐飲業(yè)，其中第62大類餐飲業(yè)是指通過即時制作加工、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動等，向消費者提供食品和消費場所及設(shè)施的服務(wù)；同時，按照國務(wù)院第一次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的規(guī)定，凡設(shè)有餐桌椅，以現(xiàn)場就餐為主的，為固定客戶提供送配服務(wù)的，自己備有流動餐車或制作設(shè)備，為顧客提供簡單現(xiàn)場食用的食品的，列入“其他餐飲服務(wù)”。
根據(jù)行業(yè)類別及“縱向一體化”原則，上述農(nóng)產(chǎn)品初級加工、前店后廠等零售加工、即時制作銷售等餐飲加工，其行業(yè)性質(zhì)都不屬于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)。
二、依法界定食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管對象
食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)一些特殊監(jiān)管對象的界定，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)以及地方政府的職責(zé)分工規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確如下原則。
1．根據(jù)主體特征統(tǒng)一界定小作坊。《實施辦法》第七十條規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊是指有固定生產(chǎn)加工場所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品生產(chǎn)加工活動的個體生產(chǎn)者。根據(jù)上述規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊需同時具備以下三項條件：
一是個體生產(chǎn)者。從市場主體的角度看，個體生產(chǎn)者是根據(jù)《民法通則》第二十六條、《個體工商戶條例》第二條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖閭€體工商戶中的一部分主體。國家質(zhì)檢總局《關(guān)于食品生產(chǎn)許可證申請者資質(zhì)問題的復(fù)函》（質(zhì)檢辦食監(jiān)函〔2010〕835號）明確：個體工商戶申請食品生產(chǎn)許可證“按省級人大常委會制定的相關(guān)食品小作坊和攤販管理辦法等有關(guān)規(guī)定辦理”。省工商局《關(guān)于貫徹落實<浙江省實施中華人民共和國食品安全法辦法>若干問題的意見》（浙工商食〔2011〕25號）明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊的組織形式為個體工商戶”。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊是應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖閭€體工商戶的個體生產(chǎn)者，有個人經(jīng)營和家庭經(jīng)營兩種形式。
二是生產(chǎn)加工傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品?！秾嵤┺k法》特別強調(diào)，只有從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品生產(chǎn)加工活動的個體生產(chǎn)者，才可以界定為食品生產(chǎn)加工小作坊。其中的“傳統(tǒng)”是指食品生產(chǎn)加工采用的工藝、設(shè)備和最終食品都具有明顯的傳統(tǒng)性；“低風(fēng)險”是指除《實施辦法》第三十一條規(guī)定的乳制品、罐頭制品、果凍等高風(fēng)險食品之外的，以及根據(jù)原料配方、生產(chǎn)工藝和最終產(chǎn)品形態(tài)等特性，質(zhì)量安全風(fēng)險相對較低的普通食品。具體可由各地研究確認(rèn)。
三是生產(chǎn)工藝及設(shè)施簡單。小作坊是食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)中一類特殊主體，與食品生產(chǎn)企業(yè)相比，具有人員少（公民個人或家庭人員參與，也可能有少量季節(jié)性幫工）、規(guī)模?。ㄉa(chǎn)加工場所只能滿足小批量食品的生產(chǎn)）、生產(chǎn)條件簡單（生產(chǎn)設(shè)施及工藝簡單）等特征。
2．根據(jù)加工方式劃分食品與食用農(nóng)產(chǎn)品。食品、食用農(nóng)產(chǎn)品分別屬于《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整的范疇。根據(jù)《食品安全法》第二條第二款、第三十五條，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條，以及商務(wù)部、財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》（商建發(fā)〔2005〕1號）的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，包括可供食用的各種植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，企業(yè)或個體生產(chǎn)者生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實施監(jiān)管。在劃分普通食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的過程中要特別注意下述四類：
一是茶葉。茶葉加工包括茶葉初加工、精制茶加工。
按照《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》，以及財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于國有農(nóng)口企事業(yè)單位征收企業(yè)所得稅問題的通知》（財稅字〔1997〕第049號）文件的規(guī)定，茶葉初加工是指“通過對茶樹上采摘下來的鮮葉和嫩芽進(jìn)行殺青（萎凋、損青）、揉捻、發(fā)酵、烘干等工序，制成的初制茶（毛茶）”，其最終產(chǎn)品是初制茶、毛茶；按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》規(guī)定，精制茶加工是 “指對毛茶或半成品原料茶進(jìn)行篩分、軋切、風(fēng)選、干燥、勻堆、拼配等精制加工茶葉的生產(chǎn)活動”，其最終產(chǎn)品是精制茶。因此，茶葉的采集和簡單加工，如農(nóng)場或農(nóng)戶對茶葉的炒制和晾曬，是食用農(nóng)產(chǎn)品初加工行為，屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整范圍。精制茶加工屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。
二是豆芽。衛(wèi)生部《關(guān)于制發(fā)豆芽不屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2004〕212號）：“豆芽的制發(fā)屬于種植生產(chǎn)過程，不屬于《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》調(diào)整的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”；國家質(zhì)檢總局《關(guān)于對豆芽生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管意見的復(fù)函》（質(zhì)檢辦食監(jiān)函〔2009〕202號）的答復(fù)：“......豆芽應(yīng)屬初級農(nóng)產(chǎn)品，建議其監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)”；浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)《無公害豆芽》（DB33/ 625.1—2007）明確，豆芽“制發(fā)”是“指從洗豆開始至豆芽采收的過程”，有關(guān)“生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程”、“質(zhì)量安全要求”均由浙江省農(nóng)業(yè)廳提出并歸口。據(jù)此，豆芽屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的調(diào)整范圍。
此外，根據(jù)中編辦《關(guān)于明確中央廚房和甜品站食品安全監(jiān)管職責(zé)有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2011〕3號）規(guī)定， “對其他與中央廚房和甜品站屬于同類情況的食品安全監(jiān)管問題，參照上述原則處理”的要求，由于豆芽制發(fā)是一種種植性質(zhì)的生產(chǎn)行為，即使生產(chǎn)經(jīng)營單位改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，以企業(yè)的形式實行規(guī)模化、工廠化生產(chǎn)，只要生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)沒有本質(zhì)的變化，也仍然應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定由有關(guān)職能部門監(jiān)管。
三是水產(chǎn)品。主要是水產(chǎn)品制發(fā)和冷凍加工問題。根據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于水發(fā)制品生產(chǎn)許可問題的復(fù)函》（質(zhì)檢食監(jiān)函〔2010〕1204號）和《關(guān)于速凍初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)許可問題的復(fù)函》（質(zhì)檢食監(jiān)函〔2011〕240號），水發(fā)水產(chǎn)品屬于“來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品”；速凍魚、蝦、蔬菜等初級農(nóng)產(chǎn)品，雖然采用速凍工藝，但性質(zhì)上還屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，不屬于食品生產(chǎn)許可范圍。因此，兩類產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)職能部門監(jiān)管。
四是動物畜禽褪毛。有關(guān)生豬頭等動物畜禽褪毛的監(jiān)管職責(zé)分工，按照省局《關(guān)于對生豬頭褪毛監(jiān)管職責(zé)問題的復(fù)函》（浙質(zhì)法函〔2012〕116號）的文件執(zhí)行。鑒于生豬頭屬農(nóng)產(chǎn)品，對生豬頭進(jìn)行褪毛凈化的行為屬于典型的農(nóng)產(chǎn)品初加工行為，應(yīng)當(dāng)依照《農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量安全法》、《食品安全法》等法律法規(guī)規(guī)定，由其他有關(guān)職能部門監(jiān)管。其他有關(guān)動物畜禽褪毛的職責(zé)界定也應(yīng)當(dāng)參照上述要求執(zhí)行。
3．根據(jù)行為定性劃分食品生產(chǎn)和現(xiàn)場制售。根據(jù)《實施辦法》第四十六條第二款，以及《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》（GB/T23734－2009）的規(guī)定，面包糕餅、鹵味烤禽等現(xiàn)場制售形式的食品經(jīng)營活動，以及在商場、超市、食品交易市場、休閑娛樂場所的現(xiàn)場制售活動，由法規(guī)規(guī)定的其他職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。對現(xiàn)場制售生產(chǎn)與銷售相分離情形的職責(zé)分工，《實施辦法》是直接依據(jù)市場或超市內(nèi)外等進(jìn)行劃分，沒有賦予質(zhì)監(jiān)部門對現(xiàn)場制售行為的監(jiān)管職責(zé)。因此，無論各類現(xiàn)做現(xiàn)賣、前店后廠等現(xiàn)場制售形式活動是批發(fā)還是零售、是在市場和超市內(nèi)還是外、生產(chǎn)與銷售是否相分離，根據(jù)一個主體以一個部門為主監(jiān)管，以及國家行業(yè)分類縱向一體化的原則，均應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)職能部門監(jiān)管。
但是，如果生產(chǎn)加工與銷售行為涉及兩個主體，或者個體生產(chǎn)者在銷售場所外采取工廠化、規(guī)?；a(chǎn)形式，產(chǎn)品銷售不限于固定場所的，這類食品生產(chǎn)經(jīng)營行為不是現(xiàn)場制售行為，則從事生產(chǎn)加工的個體生產(chǎn)者或企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得生產(chǎn)許可證。
4．根據(jù)職責(zé)分工確定配送企業(yè)監(jiān)管主體。根據(jù)中央編辦《關(guān)于明確中央廚房和甜品站食品安全監(jiān)管職責(zé)有關(guān)問題的通知》，中央廚房和甜品站納入餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，將成品或半成品配送給本企業(yè)餐廳或外銷給其他企業(yè)等活動，由食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管；根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于部分領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)的意見》關(guān)于集體用餐配送企業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，“即時加工、當(dāng)餐供應(yīng)的集體用餐配送企業(yè)，以及連鎖集中加工、配送半成品，在各門店作簡單加工后，提供餐飲服務(wù)的，由餐飲服務(wù)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管”。因此，食品成品或半成品餐飲加工配送企業(yè)，無論其是否內(nèi)部配送，還是對外銷售、配售，均屬于餐飲服務(wù)。
此外，根據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于白切雞和叉燒產(chǎn)品生產(chǎn)許可問題的復(fù)函》（質(zhì)檢食監(jiān)函〔2011〕1140號），“企業(yè)生產(chǎn)白切雞、叉燒等肉制品無預(yù)包裝、無需標(biāo)簽標(biāo)注等制作，屬于規(guī)模化餐飲加工”，也是屬于上述中央廚房性質(zhì)的餐飲服務(wù)行為。
5．根據(jù)部門職能劃分新資源食品、保健食品監(jiān)管邊界。一是新資源食品、保健食品不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。按照《食品安全法》第四十四條、《新資源食品管理辦法》（衛(wèi)生部令第56號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)〔2002〕51號），以及省政府有關(guān)“三定”方案等規(guī)定，新資源食品、保健食品（包括原料）由衛(wèi)生行政部門、食藥部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。二是企業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)公布的新資源食品由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。按照衛(wèi)生部《關(guān)于新資源食品管理有關(guān)問題的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督函〔2009〕280號），自2009年6月1日起，新資源食品公布后直接可以作為普通食品生產(chǎn)；國家質(zhì)檢總局《關(guān)于新資源食品辦理生產(chǎn)許可有關(guān)問題的意見》（國質(zhì)檢食監(jiān)函〔2010〕461號），也明確食品企業(yè)生產(chǎn)新資源食品應(yīng)該申請并辦理食品生產(chǎn)許可。三是保健食品及其原料不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。按照《關(guān)于“黃芪”等物品不得作為普通食品原料食用的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督函〔2007〕274號）、《關(guān)于普通食品中有關(guān)原料問題的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督函〔2009〕326號）文件的規(guī)定，衛(wèi)生部公布的《可用于保健食品的物品名單》中的物品不得作為普通食品原料，只能用于保健食品的生產(chǎn)。四是聲稱具有特定保健功能的食品不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。根據(jù)《食品安全法》第五十一條的規(guī)定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。
三、依法查處食品無證生產(chǎn)行為
企業(yè)及小作坊未取得相關(guān)生產(chǎn)許可，擅自生產(chǎn)加工食品，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法查處，涉嫌犯罪的應(yīng)及時移送公安部門。具體實施過程中需要從三個方面來厘清質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)：
1．無證生產(chǎn)違法行為的范圍。食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)無證生產(chǎn)違法行為主要有七類：一是違反《食品安全法》第二十九條、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三條的規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動的；二是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十六條第二款的規(guī)定，企業(yè)未經(jīng)許可機關(guān)確定食品生產(chǎn)許可的品種范圍出廠銷售試產(chǎn)食品的；三是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十七條第二款的規(guī)定，企業(yè)出廠銷售經(jīng)復(fù)檢不合格，未被許可機關(guān)確定為生產(chǎn)許可范圍的食品的；四是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十七條第三款的規(guī)定，企業(yè)出廠銷售經(jīng)復(fù)檢不合格，食品生產(chǎn)許可已按照有關(guān)規(guī)定注銷的食品的；五是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三十條的規(guī)定，企業(yè)超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍生產(chǎn)食品的；六是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十九條第三款、第二十三條、第二十四條等規(guī)定，已取得食品生產(chǎn)許可證但被依法注銷的企業(yè)，繼續(xù)使用被注銷食品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)食品的；七是違反《實施辦法》第二十九條第一款的規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)加工活動的；
2．無證生產(chǎn)違法行為處罰依據(jù)。一是按照《食品安全法》第八十四條的規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)有上述第一至第六項無證生產(chǎn)食品的違法行為的，依法沒收違法所得、違法生產(chǎn)的食品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。二是按照《實施辦法》第六十一條的規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊有上述第七項未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)加工活動違法行為的，依法沒收違法所得、違法生產(chǎn)的食品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上二萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍罰款。
3．無證生產(chǎn)違法行為查處與無照經(jīng)營查處取締的關(guān)系。根據(jù)國務(wù)院《無照經(jīng)營查處取締辦法》（第370號令）第四條第二款、第十七條，以及省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范無證無照經(jīng)營行為查處和監(jiān)管工作的實施意見》（浙政辦發(fā)〔2010〕163號）的規(guī)定，對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的無證生產(chǎn)行為，質(zhì)監(jiān)部門作為許可審批部門應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。鑒于《食品安全法》第八十四條、《實施辦法》第六十一條已經(jīng)對食品生產(chǎn)企業(yè)及小作坊無證生產(chǎn)行為規(guī)定了明確的罰則，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照兩個法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行查處。同時，根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條、《浙江省取締無照經(jīng)營條例》的規(guī)定，以及中編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號）、省編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（浙編〔2005〕3號）等文件規(guī)定，該行政法規(guī)第四條第一款第（一）項至第（五）項“無照經(jīng)營行為”或“違法經(jīng)營行為”，屬于其他職能部門依法查處取締的職責(zé)范圍。而且，根據(jù)《食品安全法實施條例》第二十條、《實施辦法》第二十九條，以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)或小作坊申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行名稱預(yù)核準(zhǔn)登記，這是營業(yè)執(zhí)照登記的一個環(huán)節(jié)，因而企業(yè)申請營業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可并不是嚴(yán)格的證照先后關(guān)系，而是交叉并行的關(guān)系，所以，質(zhì)監(jiān)部門依法查處食品生產(chǎn)領(lǐng)域的無證生產(chǎn)行為，與其他職能部門依法查處取締無照經(jīng)營行為并不矛盾，應(yīng)當(dāng)按照一事不再罰的原則，或者《食品安全法》第八十四條規(guī)定，依照各自職能和法律法規(guī)規(guī)定履行職責(zé)。
四、依法加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管
《實施辦法》明確了小作坊的概念，并規(guī)定了以生產(chǎn)許可、目錄管理、食品標(biāo)簽、監(jiān)督抽查等為主要內(nèi)容的監(jiān)管制度；省局配套出臺的《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法（試行）》、《關(guān)于編制食品生產(chǎn)加工小作坊允許生產(chǎn)加工食品目錄的意見》（浙質(zhì)食發(fā)〔2011〕398號），明確了生產(chǎn)許可、目錄管理等具體要求。各地在依法加強小作坊監(jiān)管工作中，應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)是：
1．統(tǒng)一摸排建檔。要抓住全省食品安全大整治百日行動的契機，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）食品安全專管或協(xié)管人員在8月底前完成轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工小作坊的重新摸排工作，在依據(jù)法律法規(guī)以及有關(guān)文件規(guī)范界定的基礎(chǔ)上，重新建立小作坊監(jiān)管檔案，并統(tǒng)一錄入浙江省食品生產(chǎn)質(zhì)量安全監(jiān)測系統(tǒng)。具體內(nèi)容參見“浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊基本信息調(diào)查登記表”（附件1）。
2．明確設(shè)立條件。小作坊的設(shè)立條件應(yīng)當(dāng)符合《食品安全法》第二十九條第三款，以及《實施辦法》第二十八條、第三十一條、第七十條的規(guī)定。
一是生產(chǎn)加工場所衛(wèi)生條件及設(shè)備設(shè)施布局符合《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)場所及設(shè)施衛(wèi)生防護(hù)指南》。各地也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂區(qū)域性、行業(yè)性小作坊場所及設(shè)施衛(wèi)生條件規(guī)范；
二是個體生產(chǎn)者采用傳統(tǒng)工藝技術(shù)生產(chǎn)加工低風(fēng)險食品，符合保證食品安全的要求；
三是制訂進(jìn)貨查驗、生產(chǎn)管理、標(biāo)簽標(biāo)識、檢驗管理等基本的食品安全管理制度，并切實貫徹執(zhí)行。
3．實施目錄管理。編制公布允許小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄應(yīng)當(dāng)符合《實施辦法》第三十一條和省局《關(guān)于編制食品生產(chǎn)加工小作坊允許生產(chǎn)加工食品目錄的意見》等規(guī)定。
一是目錄食品必須是采用傳統(tǒng)工藝、區(qū)域特色明顯的低風(fēng)險食品。必須明確規(guī)定該類食品的類別及產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)工藝、有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、限制區(qū)域等。
二是目錄食品由設(shè)區(qū)市質(zhì)監(jiān)部門制修訂。要逐步把當(dāng)?shù)胤?a target="_blank">食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品納入目錄范圍。沒有國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的，不得納入目錄范圍，必要時應(yīng)建議衛(wèi)生部門及時制訂地方標(biāo)準(zhǔn)。
三是對生產(chǎn)目錄食品的個體生產(chǎn)者依法實施生產(chǎn)許可。對在目錄公布前已經(jīng)存在的小作坊未取得生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)食品的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改取證，逾期未整改，以及目錄公布后新成立的小作坊未取得生產(chǎn)許可擅自生產(chǎn)食品的，應(yīng)當(dāng)按照《實施辦法》第六十一條的規(guī)定進(jìn)行無證查處，并按照規(guī)定向相關(guān)部門通報信息。
四是對生產(chǎn)加工目錄以外食品的小作坊，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《實施辦法》第三十一條的規(guī)定，責(zé)令停止生產(chǎn)，并及時向相關(guān)部門通報信息。必要時應(yīng)建議按照規(guī)定增補目錄或由食安辦組織相關(guān)部門進(jìn)行綜合整治。
4．嚴(yán)格生產(chǎn)許可。按照《實施辦法》第二十九條和《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法（試行）》的規(guī)定執(zhí)行，其中現(xiàn)場審核可以邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品安全專管或協(xié)管人員參加，申請小作坊生產(chǎn)許可證應(yīng)當(dāng)符合下列要求：
一是已經(jīng)取得工商行政管理部門小作坊名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書；
二是個體生產(chǎn)者的特征符合《實施辦法》第七十條的規(guī)定，已經(jīng)界定建檔；
三是生產(chǎn)加工的食品應(yīng)當(dāng)在目錄范圍內(nèi)，不屬于法律法規(guī)禁止生產(chǎn)加工的食品；
四是申請資料符合《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法（試行）》的規(guī)定。
5．強化證后監(jiān)管。對已經(jīng)取得生產(chǎn)許可證的小作坊，要嚴(yán)格按照《實施辦法》第三十條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條等規(guī)定，加強監(jiān)督檢查，督促業(yè)主履行食品安全主體責(zé)任，及時消除食品安全隱患。
6．加強綜合治理。小作坊監(jiān)管是生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的難點之一，各地要按照《食品安全法》第三十條、《實施辦法》第三條和第二十七條等規(guī)定，以及國務(wù)院《關(guān)于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2012〕20 號）的要求，主動向當(dāng)?shù)卣岢龉膭钚∽鞣惶嵘脑斓恼叽胧?，積極探索區(qū)域性、行業(yè)性小作坊的管理模式，逐步提升改造有條件的小作坊。同時，加強和食安辦、相關(guān)部門，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的溝通協(xié)調(diào)，通報有關(guān)信息，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合做好摸排建檔、生產(chǎn)許可申請初審、日常管理等工作。
附件：浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊基本信息調(diào)查登記表
浙江省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局
2012年8月17日
一、依法依標(biāo)準(zhǔn)明確食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)范圍
對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的劃分，應(yīng)當(dāng)按照“職責(zé)法定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的原則，依據(jù)《食品安全法》、《實施辦法》等法律法規(guī)以及《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2011）等國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分歸類，確保將屬于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的各類主體全部納入質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍，做到不缺位、不錯位、不越位。
《食品安全法》等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，但具體的監(jiān)管對象及范圍，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步依據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》進(jìn)行細(xì)分。國家統(tǒng)計局《關(guān)于印發(fā)<三次產(chǎn)業(yè)劃分規(guī)定>的通知》（國統(tǒng)字〔2003〕14號）規(guī)定，食品生產(chǎn)加工業(yè)屬于國民經(jīng)濟(jì)第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)，具體包括該標(biāo)準(zhǔn)中門類為C類的制造業(yè)中的13（農(nóng)副食品加工業(yè)）、14（食品制造業(yè)）、15（酒、飲料和精制茶制造業(yè)）三個大類。有關(guān)法律法規(guī)和省政府關(guān)于部門職責(zé)分工的文件進(jìn)一步明確，上述三個大類中1320（飼料加工）、1363（水產(chǎn)飼料制造）、1351（牲畜屠宰）、1352（禽類屠宰）、1492（保健食品制造）、1494（鹽加工）等6個小類分別由農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、食品藥品監(jiān)管、鹽業(yè)等部門監(jiān)管。因此，除上述三大類中的6個小類之外的食品生產(chǎn)加工主體應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。
此外，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的規(guī)定：
A類是農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，其中包括第0513小類農(nóng)產(chǎn)品初加工服務(wù)，“指對各種農(nóng)產(chǎn)品（包括天然橡膠、紡織纖維原料）進(jìn)行脫水、凝固、去籽、凈化、分類、曬干、剝皮、初烤、漚軟或大批包裝以提供初級市場的服務(wù)，以及其他農(nóng)產(chǎn)品的初加工”等活動。
F類是批發(fā)和零售業(yè)，指商品在流通環(huán)節(jié)中的批發(fā)和零售活動，其中第52大類零售業(yè)“…包括在同一地點，后面加工生產(chǎn)，前面銷售的店鋪（如面包房）”；同時，根據(jù)國務(wù)院第一次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的規(guī)定，凡不備有餐具，前店后廠加工制作熟食制品的活動，列入“零售業(yè)”的相關(guān)類別。此外，國家工商總局《食品流通許可證管理辦法》（總局令第44號）第九條、商務(wù)部《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》（部令2007年第1號）第2條，均明確了對流通領(lǐng)域現(xiàn)場制售等食品加工行為的監(jiān)管要求。
H類是住宿和餐飲業(yè)，其中第62大類餐飲業(yè)是指通過即時制作加工、商業(yè)銷售和服務(wù)性勞動等，向消費者提供食品和消費場所及設(shè)施的服務(wù)；同時，按照國務(wù)院第一次全國經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的規(guī)定，凡設(shè)有餐桌椅，以現(xiàn)場就餐為主的，為固定客戶提供送配服務(wù)的，自己備有流動餐車或制作設(shè)備，為顧客提供簡單現(xiàn)場食用的食品的，列入“其他餐飲服務(wù)”。
根據(jù)行業(yè)類別及“縱向一體化”原則，上述農(nóng)產(chǎn)品初級加工、前店后廠等零售加工、即時制作銷售等餐飲加工，其行業(yè)性質(zhì)都不屬于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)。
二、依法界定食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管對象
食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)一些特殊監(jiān)管對象的界定，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)以及地方政府的職責(zé)分工規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確如下原則。
1．根據(jù)主體特征統(tǒng)一界定小作坊。《實施辦法》第七十條規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊是指有固定生產(chǎn)加工場所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品生產(chǎn)加工活動的個體生產(chǎn)者。根據(jù)上述規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊需同時具備以下三項條件：
一是個體生產(chǎn)者。從市場主體的角度看，個體生產(chǎn)者是根據(jù)《民法通則》第二十六條、《個體工商戶條例》第二條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖閭€體工商戶中的一部分主體。國家質(zhì)檢總局《關(guān)于食品生產(chǎn)許可證申請者資質(zhì)問題的復(fù)函》（質(zhì)檢辦食監(jiān)函〔2010〕835號）明確：個體工商戶申請食品生產(chǎn)許可證“按省級人大常委會制定的相關(guān)食品小作坊和攤販管理辦法等有關(guān)規(guī)定辦理”。省工商局《關(guān)于貫徹落實<浙江省實施中華人民共和國食品安全法辦法>若干問題的意見》（浙工商食〔2011〕25號）明確規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊的組織形式為個體工商戶”。因此，食品生產(chǎn)加工小作坊是應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖閭€體工商戶的個體生產(chǎn)者，有個人經(jīng)營和家庭經(jīng)營兩種形式。
二是生產(chǎn)加工傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品?！秾嵤┺k法》特別強調(diào)，只有從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品生產(chǎn)加工活動的個體生產(chǎn)者，才可以界定為食品生產(chǎn)加工小作坊。其中的“傳統(tǒng)”是指食品生產(chǎn)加工采用的工藝、設(shè)備和最終食品都具有明顯的傳統(tǒng)性；“低風(fēng)險”是指除《實施辦法》第三十一條規(guī)定的乳制品、罐頭制品、果凍等高風(fēng)險食品之外的，以及根據(jù)原料配方、生產(chǎn)工藝和最終產(chǎn)品形態(tài)等特性，質(zhì)量安全風(fēng)險相對較低的普通食品。具體可由各地研究確認(rèn)。
三是生產(chǎn)工藝及設(shè)施簡單。小作坊是食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)中一類特殊主體，與食品生產(chǎn)企業(yè)相比，具有人員少（公民個人或家庭人員參與，也可能有少量季節(jié)性幫工）、規(guī)模?。ㄉa(chǎn)加工場所只能滿足小批量食品的生產(chǎn)）、生產(chǎn)條件簡單（生產(chǎn)設(shè)施及工藝簡單）等特征。
2．根據(jù)加工方式劃分食品與食用農(nóng)產(chǎn)品。食品、食用農(nóng)產(chǎn)品分別屬于《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整的范疇。根據(jù)《食品安全法》第二條第二款、第三十五條，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條，以及商務(wù)部、財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》（商建發(fā)〔2005〕1號）的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，包括可供食用的各種植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，企業(yè)或個體生產(chǎn)者生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實施監(jiān)管。在劃分普通食品與食用農(nóng)產(chǎn)品的過程中要特別注意下述四類：
一是茶葉。茶葉加工包括茶葉初加工、精制茶加工。
按照《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》，以及財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于國有農(nóng)口企事業(yè)單位征收企業(yè)所得稅問題的通知》（財稅字〔1997〕第049號）文件的規(guī)定，茶葉初加工是指“通過對茶樹上采摘下來的鮮葉和嫩芽進(jìn)行殺青（萎凋、損青）、揉捻、發(fā)酵、烘干等工序，制成的初制茶（毛茶）”，其最終產(chǎn)品是初制茶、毛茶；按照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》規(guī)定，精制茶加工是 “指對毛茶或半成品原料茶進(jìn)行篩分、軋切、風(fēng)選、干燥、勻堆、拼配等精制加工茶葉的生產(chǎn)活動”，其最終產(chǎn)品是精制茶。因此，茶葉的采集和簡單加工，如農(nóng)場或農(nóng)戶對茶葉的炒制和晾曬，是食用農(nóng)產(chǎn)品初加工行為，屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》調(diào)整范圍。精制茶加工屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。
二是豆芽。衛(wèi)生部《關(guān)于制發(fā)豆芽不屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2004〕212號）：“豆芽的制發(fā)屬于種植生產(chǎn)過程，不屬于《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》調(diào)整的食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”；國家質(zhì)檢總局《關(guān)于對豆芽生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管意見的復(fù)函》（質(zhì)檢辦食監(jiān)函〔2009〕202號）的答復(fù)：“......豆芽應(yīng)屬初級農(nóng)產(chǎn)品，建議其監(jiān)管由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)”；浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)《無公害豆芽》（DB33/ 625.1—2007）明確，豆芽“制發(fā)”是“指從洗豆開始至豆芽采收的過程”，有關(guān)“生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程”、“質(zhì)量安全要求”均由浙江省農(nóng)業(yè)廳提出并歸口。據(jù)此，豆芽屬于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的調(diào)整范圍。
此外，根據(jù)中編辦《關(guān)于明確中央廚房和甜品站食品安全監(jiān)管職責(zé)有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2011〕3號）規(guī)定， “對其他與中央廚房和甜品站屬于同類情況的食品安全監(jiān)管問題，參照上述原則處理”的要求，由于豆芽制發(fā)是一種種植性質(zhì)的生產(chǎn)行為，即使生產(chǎn)經(jīng)營單位改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，以企業(yè)的形式實行規(guī)模化、工廠化生產(chǎn)，只要生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)沒有本質(zhì)的變化，也仍然應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定由有關(guān)職能部門監(jiān)管。
三是水產(chǎn)品。主要是水產(chǎn)品制發(fā)和冷凍加工問題。根據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于水發(fā)制品生產(chǎn)許可問題的復(fù)函》（質(zhì)檢食監(jiān)函〔2010〕1204號）和《關(guān)于速凍初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)許可問題的復(fù)函》（質(zhì)檢食監(jiān)函〔2011〕240號），水發(fā)水產(chǎn)品屬于“來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品”；速凍魚、蝦、蔬菜等初級農(nóng)產(chǎn)品，雖然采用速凍工藝，但性質(zhì)上還屬于初級農(nóng)產(chǎn)品，不屬于食品生產(chǎn)許可范圍。因此，兩類產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)職能部門監(jiān)管。
四是動物畜禽褪毛。有關(guān)生豬頭等動物畜禽褪毛的監(jiān)管職責(zé)分工，按照省局《關(guān)于對生豬頭褪毛監(jiān)管職責(zé)問題的復(fù)函》（浙質(zhì)法函〔2012〕116號）的文件執(zhí)行。鑒于生豬頭屬農(nóng)產(chǎn)品，對生豬頭進(jìn)行褪毛凈化的行為屬于典型的農(nóng)產(chǎn)品初加工行為，應(yīng)當(dāng)依照《農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量安全法》、《食品安全法》等法律法規(guī)規(guī)定，由其他有關(guān)職能部門監(jiān)管。其他有關(guān)動物畜禽褪毛的職責(zé)界定也應(yīng)當(dāng)參照上述要求執(zhí)行。
3．根據(jù)行為定性劃分食品生產(chǎn)和現(xiàn)場制售。根據(jù)《實施辦法》第四十六條第二款，以及《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》（GB/T23734－2009）的規(guī)定，面包糕餅、鹵味烤禽等現(xiàn)場制售形式的食品經(jīng)營活動，以及在商場、超市、食品交易市場、休閑娛樂場所的現(xiàn)場制售活動，由法規(guī)規(guī)定的其他職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。對現(xiàn)場制售生產(chǎn)與銷售相分離情形的職責(zé)分工，《實施辦法》是直接依據(jù)市場或超市內(nèi)外等進(jìn)行劃分，沒有賦予質(zhì)監(jiān)部門對現(xiàn)場制售行為的監(jiān)管職責(zé)。因此，無論各類現(xiàn)做現(xiàn)賣、前店后廠等現(xiàn)場制售形式活動是批發(fā)還是零售、是在市場和超市內(nèi)還是外、生產(chǎn)與銷售是否相分離，根據(jù)一個主體以一個部門為主監(jiān)管，以及國家行業(yè)分類縱向一體化的原則，均應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)職能部門監(jiān)管。
但是，如果生產(chǎn)加工與銷售行為涉及兩個主體，或者個體生產(chǎn)者在銷售場所外采取工廠化、規(guī)?；a(chǎn)形式，產(chǎn)品銷售不限于固定場所的，這類食品生產(chǎn)經(jīng)營行為不是現(xiàn)場制售行為，則從事生產(chǎn)加工的個體生產(chǎn)者或企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得生產(chǎn)許可證。
4．根據(jù)職責(zé)分工確定配送企業(yè)監(jiān)管主體。根據(jù)中央編辦《關(guān)于明確中央廚房和甜品站食品安全監(jiān)管職責(zé)有關(guān)問題的通知》，中央廚房和甜品站納入餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，將成品或半成品配送給本企業(yè)餐廳或外銷給其他企業(yè)等活動，由食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管；根據(jù)省政府辦公廳《關(guān)于部分領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)的意見》關(guān)于集體用餐配送企業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，“即時加工、當(dāng)餐供應(yīng)的集體用餐配送企業(yè)，以及連鎖集中加工、配送半成品，在各門店作簡單加工后，提供餐飲服務(wù)的，由餐飲服務(wù)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管”。因此，食品成品或半成品餐飲加工配送企業(yè)，無論其是否內(nèi)部配送，還是對外銷售、配售，均屬于餐飲服務(wù)。
此外，根據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于白切雞和叉燒產(chǎn)品生產(chǎn)許可問題的復(fù)函》（質(zhì)檢食監(jiān)函〔2011〕1140號），“企業(yè)生產(chǎn)白切雞、叉燒等肉制品無預(yù)包裝、無需標(biāo)簽標(biāo)注等制作，屬于規(guī)模化餐飲加工”，也是屬于上述中央廚房性質(zhì)的餐飲服務(wù)行為。
5．根據(jù)部門職能劃分新資源食品、保健食品監(jiān)管邊界。一是新資源食品、保健食品不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。按照《食品安全法》第四十四條、《新資源食品管理辦法》（衛(wèi)生部令第56號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)〔2002〕51號），以及省政府有關(guān)“三定”方案等規(guī)定，新資源食品、保健食品（包括原料）由衛(wèi)生行政部門、食藥部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。二是企業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)公布的新資源食品由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。按照衛(wèi)生部《關(guān)于新資源食品管理有關(guān)問題的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督函〔2009〕280號），自2009年6月1日起，新資源食品公布后直接可以作為普通食品生產(chǎn)；國家質(zhì)檢總局《關(guān)于新資源食品辦理生產(chǎn)許可有關(guān)問題的意見》（國質(zhì)檢食監(jiān)函〔2010〕461號），也明確食品企業(yè)生產(chǎn)新資源食品應(yīng)該申請并辦理食品生產(chǎn)許可。三是保健食品及其原料不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。按照《關(guān)于“黃芪”等物品不得作為普通食品原料食用的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督函〔2007〕274號）、《關(guān)于普通食品中有關(guān)原料問題的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督函〔2009〕326號）文件的規(guī)定，衛(wèi)生部公布的《可用于保健食品的物品名單》中的物品不得作為普通食品原料，只能用于保健食品的生產(chǎn)。四是聲稱具有特定保健功能的食品不屬于質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管范圍。根據(jù)《食品安全法》第五十一條的規(guī)定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。
三、依法查處食品無證生產(chǎn)行為
企業(yè)及小作坊未取得相關(guān)生產(chǎn)許可，擅自生產(chǎn)加工食品，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法查處，涉嫌犯罪的應(yīng)及時移送公安部門。具體實施過程中需要從三個方面來厘清質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)：
1．無證生產(chǎn)違法行為的范圍。食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)無證生產(chǎn)違法行為主要有七類：一是違反《食品安全法》第二十九條、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三條的規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動的；二是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十六條第二款的規(guī)定，企業(yè)未經(jīng)許可機關(guān)確定食品生產(chǎn)許可的品種范圍出廠銷售試產(chǎn)食品的；三是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十七條第二款的規(guī)定，企業(yè)出廠銷售經(jīng)復(fù)檢不合格，未被許可機關(guān)確定為生產(chǎn)許可范圍的食品的；四是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十七條第三款的規(guī)定，企業(yè)出廠銷售經(jīng)復(fù)檢不合格，食品生產(chǎn)許可已按照有關(guān)規(guī)定注銷的食品的；五是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第三十條的規(guī)定，企業(yè)超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍生產(chǎn)食品的；六是違反《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十九條第三款、第二十三條、第二十四條等規(guī)定，已取得食品生產(chǎn)許可證但被依法注銷的企業(yè)，繼續(xù)使用被注銷食品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)食品的；七是違反《實施辦法》第二十九條第一款的規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)加工活動的；
2．無證生產(chǎn)違法行為處罰依據(jù)。一是按照《食品安全法》第八十四條的規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)有上述第一至第六項無證生產(chǎn)食品的違法行為的，依法沒收違法所得、違法生產(chǎn)的食品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。二是按照《實施辦法》第六十一條的規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊有上述第七項未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)加工活動違法行為的，依法沒收違法所得、違法生產(chǎn)的食品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上二萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍罰款。
3．無證生產(chǎn)違法行為查處與無照經(jīng)營查處取締的關(guān)系。根據(jù)國務(wù)院《無照經(jīng)營查處取締辦法》（第370號令）第四條第二款、第十七條，以及省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范無證無照經(jīng)營行為查處和監(jiān)管工作的實施意見》（浙政辦發(fā)〔2010〕163號）的規(guī)定，對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的無證生產(chǎn)行為，質(zhì)監(jiān)部門作為許可審批部門應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。鑒于《食品安全法》第八十四條、《實施辦法》第六十一條已經(jīng)對食品生產(chǎn)企業(yè)及小作坊無證生產(chǎn)行為規(guī)定了明確的罰則，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照兩個法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行查處。同時，根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十四條、《浙江省取締無照經(jīng)營條例》的規(guī)定，以及中編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號）、省編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（浙編〔2005〕3號）等文件規(guī)定，該行政法規(guī)第四條第一款第（一）項至第（五）項“無照經(jīng)營行為”或“違法經(jīng)營行為”，屬于其他職能部門依法查處取締的職責(zé)范圍。而且，根據(jù)《食品安全法實施條例》第二十條、《實施辦法》第二十九條，以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)或小作坊申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行名稱預(yù)核準(zhǔn)登記，這是營業(yè)執(zhí)照登記的一個環(huán)節(jié)，因而企業(yè)申請營業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可并不是嚴(yán)格的證照先后關(guān)系，而是交叉并行的關(guān)系，所以，質(zhì)監(jiān)部門依法查處食品生產(chǎn)領(lǐng)域的無證生產(chǎn)行為，與其他職能部門依法查處取締無照經(jīng)營行為并不矛盾，應(yīng)當(dāng)按照一事不再罰的原則，或者《食品安全法》第八十四條規(guī)定，依照各自職能和法律法規(guī)規(guī)定履行職責(zé)。
四、依法加強食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管
《實施辦法》明確了小作坊的概念，并規(guī)定了以生產(chǎn)許可、目錄管理、食品標(biāo)簽、監(jiān)督抽查等為主要內(nèi)容的監(jiān)管制度；省局配套出臺的《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法（試行）》、《關(guān)于編制食品生產(chǎn)加工小作坊允許生產(chǎn)加工食品目錄的意見》（浙質(zhì)食發(fā)〔2011〕398號），明確了生產(chǎn)許可、目錄管理等具體要求。各地在依法加強小作坊監(jiān)管工作中，應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)是：
1．統(tǒng)一摸排建檔。要抓住全省食品安全大整治百日行動的契機，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）食品安全專管或協(xié)管人員在8月底前完成轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)加工小作坊的重新摸排工作，在依據(jù)法律法規(guī)以及有關(guān)文件規(guī)范界定的基礎(chǔ)上，重新建立小作坊監(jiān)管檔案，并統(tǒng)一錄入浙江省食品生產(chǎn)質(zhì)量安全監(jiān)測系統(tǒng)。具體內(nèi)容參見“浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊基本信息調(diào)查登記表”（附件1）。
2．明確設(shè)立條件。小作坊的設(shè)立條件應(yīng)當(dāng)符合《食品安全法》第二十九條第三款，以及《實施辦法》第二十八條、第三十一條、第七十條的規(guī)定。
一是生產(chǎn)加工場所衛(wèi)生條件及設(shè)備設(shè)施布局符合《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)場所及設(shè)施衛(wèi)生防護(hù)指南》。各地也可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂區(qū)域性、行業(yè)性小作坊場所及設(shè)施衛(wèi)生條件規(guī)范；
二是個體生產(chǎn)者采用傳統(tǒng)工藝技術(shù)生產(chǎn)加工低風(fēng)險食品，符合保證食品安全的要求；
三是制訂進(jìn)貨查驗、生產(chǎn)管理、標(biāo)簽標(biāo)識、檢驗管理等基本的食品安全管理制度，并切實貫徹執(zhí)行。
3．實施目錄管理。編制公布允許小作坊生產(chǎn)加工的食品目錄應(yīng)當(dāng)符合《實施辦法》第三十一條和省局《關(guān)于編制食品生產(chǎn)加工小作坊允許生產(chǎn)加工食品目錄的意見》等規(guī)定。
一是目錄食品必須是采用傳統(tǒng)工藝、區(qū)域特色明顯的低風(fēng)險食品。必須明確規(guī)定該類食品的類別及產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)工藝、有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、限制區(qū)域等。
二是目錄食品由設(shè)區(qū)市質(zhì)監(jiān)部門制修訂。要逐步把當(dāng)?shù)胤?a target="_blank">食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)、低風(fēng)險食品納入目錄范圍。沒有國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的，不得納入目錄范圍，必要時應(yīng)建議衛(wèi)生部門及時制訂地方標(biāo)準(zhǔn)。
三是對生產(chǎn)目錄食品的個體生產(chǎn)者依法實施生產(chǎn)許可。對在目錄公布前已經(jīng)存在的小作坊未取得生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)食品的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改取證，逾期未整改，以及目錄公布后新成立的小作坊未取得生產(chǎn)許可擅自生產(chǎn)食品的，應(yīng)當(dāng)按照《實施辦法》第六十一條的規(guī)定進(jìn)行無證查處，并按照規(guī)定向相關(guān)部門通報信息。
四是對生產(chǎn)加工目錄以外食品的小作坊，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《實施辦法》第三十一條的規(guī)定，責(zé)令停止生產(chǎn)，并及時向相關(guān)部門通報信息。必要時應(yīng)建議按照規(guī)定增補目錄或由食安辦組織相關(guān)部門進(jìn)行綜合整治。
4．嚴(yán)格生產(chǎn)許可。按照《實施辦法》第二十九條和《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法（試行）》的規(guī)定執(zhí)行，其中現(xiàn)場審核可以邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品安全專管或協(xié)管人員參加，申請小作坊生產(chǎn)許可證應(yīng)當(dāng)符合下列要求：
一是已經(jīng)取得工商行政管理部門小作坊名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書；
二是個體生產(chǎn)者的特征符合《實施辦法》第七十條的規(guī)定，已經(jīng)界定建檔；
三是生產(chǎn)加工的食品應(yīng)當(dāng)在目錄范圍內(nèi)，不屬于法律法規(guī)禁止生產(chǎn)加工的食品；
四是申請資料符合《浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊生產(chǎn)許可管理辦法（試行）》的規(guī)定。
5．強化證后監(jiān)管。對已經(jīng)取得生產(chǎn)許可證的小作坊，要嚴(yán)格按照《實施辦法》第三十條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條等規(guī)定，加強監(jiān)督檢查，督促業(yè)主履行食品安全主體責(zé)任，及時消除食品安全隱患。
6．加強綜合治理。小作坊監(jiān)管是生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的難點之一，各地要按照《食品安全法》第三十條、《實施辦法》第三條和第二十七條等規(guī)定，以及國務(wù)院《關(guān)于加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2012〕20 號）的要求，主動向當(dāng)?shù)卣岢龉膭钚∽鞣惶嵘脑斓恼叽胧?，積極探索區(qū)域性、行業(yè)性小作坊的管理模式，逐步提升改造有條件的小作坊。同時，加強和食安辦、相關(guān)部門，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的溝通協(xié)調(diào)，通報有關(guān)信息，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合做好摸排建檔、生產(chǎn)許可申請初審、日常管理等工作。
附件：浙江省食品生產(chǎn)加工小作坊基本信息調(diào)查登記表
浙江省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局
2012年8月17日
