一、預(yù)包裝食品的定義
首先，要明確下預(yù)包裝食品的定義，以能夠明確哪些食品在備案的范圍。
《食品安全法》規(guī)定“預(yù)包裝食品”是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料、容器中的食品。GB 7718-2011《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》中規(guī)定為，“預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識的食品”。
行業(yè)專家及相關(guān)人員認(rèn)為，預(yù)包裝食品是一個專有概念，其核心意義在于強(qiáng)調(diào)食品起始狀態(tài)和生產(chǎn)加工條件而非最終狀態(tài)。在我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系中，預(yù)包裝食品特指具備食品生產(chǎn)加工資質(zhì)的企業(yè)（含其他組織及個人）生產(chǎn)出來的帶有包裝的產(chǎn)品。
二、僅銷售預(yù)包裝食品備案的范圍
《食品安全法》修正后，立刻有疑問提出：保健食品等特殊食品是否在備案范圍？通過以上預(yù)包裝食品的定義可以看出，保健食品等特殊食品屬于預(yù)包裝食品，應(yīng)該在備案的范圍。市場監(jiān)管總局意見稿明確了需要備案經(jīng)營種類是否包含保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品（特定全營養(yǎng)配方食品除外）、嬰幼兒配方食品等特殊食品；明確了經(jīng)營特殊食品的，還應(yīng)當(dāng)提交與特殊食品經(jīng)營相適應(yīng)的專門區(qū)域或柜臺、貨架擺放示意圖，專區(qū)專柜設(shè)立的提示牌圖片樣式（綠底白字，字體為黑體）等材料。根據(jù)該意見稿，除特定全營養(yǎng)配方食品以外，其他特殊食品均在備案范圍。
在各地發(fā)布的相關(guān)政策文件中，對于特殊食品的規(guī)定并不一致，其中廣東、北京明確預(yù)包裝食品備案包含特殊食品，福建省明確不包含特殊食品，浙江省的規(guī)定則比較含糊。食品伙伴網(wǎng)整理了部分省區(qū)市的相關(guān)規(guī)定，具體如下表。
以上政策文件均是在意見稿發(fā)布之前出臺的，其中福建省的規(guī)定與意見稿不一致。目前，意見稿還只是征求意見階段尚未正式發(fā)布，各地方還是要遵循各自地方發(fā)布的相關(guān)要求，而在市場監(jiān)管總局正式發(fā)布公告以后，要以市場監(jiān)管總局的要求為準(zhǔn)，地方的規(guī)定可能也會作出相應(yīng)的調(diào)整。
另外，根據(jù)意見稿及部分省區(qū)市的相關(guān)政策文件的規(guī)定，僅銷售預(yù)包裝食品不區(qū)分是否包含冷藏冷凍食品，統(tǒng)一納入預(yù)包裝食品備案管理。網(wǎng)絡(luò)銷售預(yù)包裝食品及自動售貨設(shè)備銷售預(yù)包裝食品均進(jìn)行備案管理。意見稿還特別規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺不得再要求僅銷售預(yù)包裝食品的食品經(jīng)營者提供食品經(jīng)營許可證。
關(guān)于餐飲店銷售預(yù)包裝食品，《市場監(jiān)管總局關(guān)于加快推進(jìn)食品經(jīng)營許可改革工作的通知》規(guī)定，對餐飲服務(wù)經(jīng)營者申請在就餐場所銷售飲料等預(yù)包裝食品的，不需在食品經(jīng)營許可證上標(biāo)注銷售類經(jīng)營項目。根據(jù)該項規(guī)定，餐飲單位在取得“熱食類食品制售”的經(jīng)營許可后，在餐飲單位在經(jīng)營場所經(jīng)營預(yù)包裝食品的，無需取得預(yù)包裝食品的經(jīng)營許可。餐飲店銷售預(yù)包裝食品本就無需取得預(yù)包裝食品的經(jīng)營許可，那現(xiàn)在同樣也是不需要進(jìn)行備案的。
三、僅銷售預(yù)包裝食品備案辦理方式
申請僅銷售預(yù)包裝食品備案一般是在辦理營業(yè)執(zhí)照登記注冊時一并完成備案，也可以在登記注冊后辦理備案手續(xù)。有些省份全程網(wǎng)上辦理，有些省份可以采用線上和線下兩種方式辦理，而有些省份目前還是采取線下辦理的方式。食品伙伴網(wǎng)整理了部分省區(qū)市僅銷售預(yù)包裝食品備案的辦理方式，具體見下表。
意見稿規(guī)定：各地市場監(jiān)管部門要加快推進(jìn)備案工作信息化建設(shè)，積極推進(jìn)僅銷售預(yù)包裝食品備案信息與營業(yè)執(zhí)照信息系統(tǒng)的互通。省級市場監(jiān)管部門務(wù)必于2022年7月底前實現(xiàn)僅銷售預(yù)包裝食品備案全程網(wǎng)上辦理，完成有關(guān)備案系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)與總局備案數(shù)據(jù)庫對接。目前，北京、廣西、浙江、山東等省區(qū)市已經(jīng)實現(xiàn)了僅銷售預(yù)包裝食品備案全程網(wǎng)上辦理。后續(xù)，其他省區(qū)市將陸續(xù)實現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理。
四、無需備案及需要備案的情形
根據(jù)意見稿及各省區(qū)市發(fā)布的相關(guān)政策文件規(guī)定，無需備案和需要備案的情形是非常明確的，具體如下：
（1）已取得食品經(jīng)營許可證的，食品經(jīng)營許可證在有效期屆滿前繼續(xù)有效，無需備案。
（2）許可證有效期屆滿繼續(xù)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)在食品經(jīng)營許可證有效期屆滿前進(jìn)行備案。
（3）僅銷售預(yù)包裝食品的食品經(jīng)營者備案后，增加其他食品經(jīng)營項目的，應(yīng)當(dāng)依法取得食品經(jīng)營許可，并同時撤銷備案。
（4）不同市場主體不得使用同一經(jīng)營場所從事僅銷售預(yù)包裝食品經(jīng)營活動和備案。在不同經(jīng)營場所從事僅銷售預(yù)包裝食品經(jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)分別備案。
五、備案是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的必要方式
《食品安全法》修正后，有網(wǎng)友留言說備案就是一種變相審批，還有網(wǎng)友留言建議直接取消備案、沒必要備案等。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》規(guī)定，對納入“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項分別采取四種方式進(jìn)行管理。一是直接取消審批。對設(shè)定必要性已不存在、市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實現(xiàn)行業(yè)自律管理的行政審批事項，直接取消。二是取消審批，改為備案。對取消審批后有關(guān)部門需及時準(zhǔn)確獲得相關(guān)信息，以更好開展行業(yè)引導(dǎo)、制定產(chǎn)業(yè)政策和維護(hù)公共利益的行政審批事項，改為備案。三是簡化審批，實行告知承諾。對暫時不能取消審批，但通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件行為的行政審批事項，實行告知承諾。四是完善措施，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。對關(guān)系國家安全、公共安全、金融安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益的行政審批事項，保留審批，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)。僅銷售預(yù)包裝食品由經(jīng)營許可改為備案就屬于其中的第二種方式。“備案”既不是‘審批’也不是“許可”，是為了取消審批后有關(guān)部門及時準(zhǔn)確獲得相關(guān)信息，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的一種必要方式。
小結(jié)：
目前，大部分省區(qū)市還未正式公開發(fā)布僅銷售預(yù)包裝食品備案相關(guān)政策文件，建議相關(guān)企業(yè)及時關(guān)注相關(guān)信息的發(fā)布情況，以了解預(yù)包裝食品備案相關(guān)要求、掌握備案的辦理方式等。另外，《市場監(jiān)管總局關(guān)于僅銷售預(yù)包裝食品備案有關(guān)事項的公告（征求意見稿）》征求意見截止到2021年8月6日，大家可以通過登錄國家市場監(jiān)管總局官方網(wǎng)站，在首頁“互動”欄目中的“征集調(diào)查”提出意見。
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