前段時間，網(wǎng)上好多朋友在交流討論《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第四十九條第二款關(guān)于食品類別的界定和理解的問題。
那么對于上述所指的食品類別，具體是指什么呢？是指31個食品大類，還是類別名稱，還是品種明細？如何來區(qū)分界定在超出證上載明的食品類別的情況下，哪些屬于未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動（俗稱的無證生產(chǎn)）？
就這個問題，很多監(jiān)管執(zhí)法人員及企業(yè)在網(wǎng)上爭論不休，有的說如果是指31個食品大類，那假如一家企業(yè)僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)，生產(chǎn)掛面類別都不算無證生產(chǎn)了，那還怎么管？有的說按照以往規(guī)則，假如企業(yè)只有普通掛面生產(chǎn)資質(zhì)，那么生產(chǎn)花色掛面也應(yīng)該算無證生產(chǎn)。
對此，我從《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令）、食品生產(chǎn)許可管理辦法的三次修訂發(fā)布變化的維度來進行分析，以供大家對此有清晰認識，得出相關(guān)的解釋結(jié)論。
一、2010年6月1日以前
在2003年質(zhì)監(jiān)部門承接食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能后，食品生產(chǎn)許可的依據(jù)主要就是國務(wù)院《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》和原質(zhì)檢總局的部門規(guī)章《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令），特別是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令）被監(jiān)管執(zhí)法人員反饋特別好用也特別管用，當年叫做食品質(zhì)量安全市場準入制度。
那時雖然叫做食品生產(chǎn)許可證，但實際上證書還是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證（食品）》，也在當時被俗稱QS證（當時QS的含義還是質(zhì)量安全英文單詞Quality Safety打頭字母縮寫）。
當時79號令規(guī)定，只要超出許可范圍生產(chǎn)實行許可證管理的食品，就要沒收產(chǎn)品并處罰款、沒收違法所得。
二、2010年6月1日——2015年10月1日
2008年三鹿奶粉事件后，特別是在2009年版的《食品安全法》發(fā)布施行后，質(zhì)檢總局隨后跟進并頒布了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第129號），這也是歷史上第一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2010年6月1日起施行。
那時雖然也叫食品生產(chǎn)許可證，但是是在參照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理和收費，叫做產(chǎn)品單位申證，同時證仍然叫QS證（只是QS的含義變成了企業(yè)食品生產(chǎn)許可拼音Qiyeshipin Shengchanxuke的縮寫）。
當時規(guī)定只要超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍，就屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動，就屬于無證生產(chǎn)，就可以按《食品安全法（2009版）》第八十四條的規(guī)定可以將其定性為無證生產(chǎn)查處。
所以這也就是部分監(jiān)管執(zhí)法人員一直認為的，只要超出許可證載明的品種明細就屬于無證生產(chǎn)的由來。
三、2015年10月1日——2020年3月1日
隨著2013年食品監(jiān)管體制調(diào)整和機構(gòu)改革，國家食品藥品監(jiān)管總局頒發(fā)了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第16號），這也是歷史上第二版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2015年10月1日起施行。
自此證書上才真正有了食品生產(chǎn)許可證七個字作為證書名稱，同時證書編號也改為SC開頭了，不再是QS開頭了，從此也就將其從QS證叫做SC證了。
同時在2016年1月22日，還發(fā)布了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》（2016年第23號），這個分類目錄就分為食品類別、類別名稱（也就是以前的產(chǎn)品單元，俗稱食品小類）、品種明細這三種叫法，那么這就出現(xiàn)了所謂的食品類別究竟是食品大類還是這個類別名稱交叉誤導的理解了。
但遺憾的是這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》并沒有明確何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn)，僅僅規(guī)定了未取得食品生產(chǎn)許可應(yīng)按《食品安全法》122條查處。
再加之食品生產(chǎn)許可分類目錄叫法的調(diào)整，這個時候監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)就產(chǎn)生了困惑和不同的理解，就使得出現(xiàn)了超食品大類范圍生產(chǎn)就是無證生產(chǎn)，超食品小類生產(chǎn)、超品種明細生產(chǎn)可能也是無證生產(chǎn)的不同做法。
因為這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第三十二條第一款、第五十四條留下了一個可以推論超范圍不是無證生產(chǎn)的依據(jù)，這兩處條款規(guī)定食品類別發(fā)生變化后，如果未按規(guī)定申請變更將會被責令改正，給予警告；拒不改正的就會給予2000元以上1萬元以下罰款，那么大多會認為這個食品類別就是指分類目錄對應(yīng)的食品大類，自然就會認為超出食品大類不應(yīng)按無證查處。
所以在這期間，各級監(jiān)管部門對此也是觀點不一，也有相關(guān)的對超范圍生產(chǎn)罰、不罰的案例。
四、2020年3月1日至今
隨著2018年機構(gòu)改革，新成立的市場監(jiān)管總局在第二版《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的基礎(chǔ)上，對其進行修訂后頒布了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第24號），這也是歷史上第三版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2020年3月1日起施行。
同時市場監(jiān)管總局也對原食品生產(chǎn)許可分類目錄進行了修訂，并發(fā)布了《市場監(jiān)管總局關(guān)于修訂公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》（2020年第8號），與《食品生產(chǎn)許可管理辦法》同步于2020年3月1日起施行。
新的許可分類目錄沿襲了2016版分類目錄所設(shè)立的食品類別、類別名稱、品種明細這三種叫法。但這2020版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第四十九條新增了一款內(nèi)容，規(guī)定食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動，實際上也就是明確了何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn)，對超出許可證食品大類的生產(chǎn)行為可以視為無證生產(chǎn)并按《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定查處。
由此，這個法條補丁就終結(jié)了2015年后對超范圍無證生產(chǎn)查處理解不一、執(zhí)行不一的問題。
法理分析
當然，雖然這一條款明確界定后，仍然有部分監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)對此仍存有困惑，始終認為這里的食品類別不包括品種明細外，這個食品類別既是指食品大類（分類目錄的31個大類），也包括食品小類（產(chǎn)品單元），比如同屬于糧食加工品大類的大米和掛面，假如一家僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)同時生產(chǎn)掛面，就應(yīng)當按照無證生產(chǎn)查處。
這實際上沒有完全理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》的新變化、立法本意及立法背景，理由有兩點：
一是《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》出臺恰逢國家層面在不斷優(yōu)化營商環(huán)境，大力推行“放管服”改革舉措，對食品生產(chǎn)許可變更、報告等各種許可事項進行了優(yōu)化。
二是《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第三十二條提及的食品生產(chǎn)者名稱、現(xiàn)有設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項發(fā)生變化應(yīng)提出變更申請，但在第五十三條提及罰則時，已經(jīng)將食品類別事項發(fā)生變化進行了剔除，轉(zhuǎn)而是第四十九條第二款將其規(guī)定為“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”。
另外，可以從國家市場監(jiān)管總局食品生產(chǎn)司編著的《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》一書找到答案，《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》在解讀《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”時，已明確指出這里所說的食品類別是指31個食品大類和食品添加劑類別，也就是《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十一條所規(guī)定的31個食品類別“申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當按照以下食品類別提出：糧食加工品，食用油、油脂及其制品，調(diào)味品，肉制品，乳制品，飲料，方便食品，餅干，罐頭，冷凍飲品，速凍食品，薯類和膨化食品，糖果制品，茶葉及相關(guān)制品，酒類，蔬菜制品，水果制品，炒貨食品及堅果制品，蛋制品，可可及焙烤咖啡產(chǎn)品，食糖，水產(chǎn)制品，淀粉及淀粉制品，糕點，豆制品，蜂產(chǎn)品，保健食品，特殊醫(yī)學用途配方食品，嬰幼兒配方食品，特殊膳食食品，其他食品等。”
好了，通過以上資料的整理和分析，我想大家可能都能理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”提及的食品類別究竟是指什么了，以及超出食品大類生產(chǎn)的情形才屬于無證生產(chǎn)。
當然，可能還有人會問，那么俗稱的無證生產(chǎn)歸納起來，究竟包括哪些情形呢？以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》提及的“食品生產(chǎn)許可證副本載明的同一食品類別內(nèi)的事項發(fā)生變化的，應(yīng)當在變化后10個工作日內(nèi)向原發(fā)證的市場監(jiān)督管理部門報告”又是指哪種情形呢？包含食品小類（產(chǎn)品單元）嗎？還是只僅僅指產(chǎn)品明細？這幾個問題，我下期將一一解答。
一家之言，僅供參考，請以當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門解答認定為準。
那么對于上述所指的食品類別，具體是指什么呢？是指31個食品大類，還是類別名稱，還是品種明細？如何來區(qū)分界定在超出證上載明的食品類別的情況下，哪些屬于未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動（俗稱的無證生產(chǎn)）？
就這個問題，很多監(jiān)管執(zhí)法人員及企業(yè)在網(wǎng)上爭論不休，有的說如果是指31個食品大類，那假如一家企業(yè)僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)，生產(chǎn)掛面類別都不算無證生產(chǎn)了，那還怎么管？有的說按照以往規(guī)則，假如企業(yè)只有普通掛面生產(chǎn)資質(zhì)，那么生產(chǎn)花色掛面也應(yīng)該算無證生產(chǎn)。
對此，我從《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令）、食品生產(chǎn)許可管理辦法的三次修訂發(fā)布變化的維度來進行分析，以供大家對此有清晰認識，得出相關(guān)的解釋結(jié)論。
一、2010年6月1日以前
在2003年質(zhì)監(jiān)部門承接食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能后，食品生產(chǎn)許可的依據(jù)主要就是國務(wù)院《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》和原質(zhì)檢總局的部門規(guī)章《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令），特別是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》（79號令）被監(jiān)管執(zhí)法人員反饋特別好用也特別管用，當年叫做食品質(zhì)量安全市場準入制度。
那時雖然叫做食品生產(chǎn)許可證，但實際上證書還是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證（食品）》，也在當時被俗稱QS證（當時QS的含義還是質(zhì)量安全英文單詞Quality Safety打頭字母縮寫）。
當時79號令規(guī)定，只要超出許可范圍生產(chǎn)實行許可證管理的食品，就要沒收產(chǎn)品并處罰款、沒收違法所得。
二、2010年6月1日——2015年10月1日
2008年三鹿奶粉事件后，特別是在2009年版的《食品安全法》發(fā)布施行后，質(zhì)檢總局隨后跟進并頒布了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第129號），這也是歷史上第一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2010年6月1日起施行。
那時雖然也叫食品生產(chǎn)許可證，但是是在參照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理和收費，叫做產(chǎn)品單位申證，同時證仍然叫QS證（只是QS的含義變成了企業(yè)食品生產(chǎn)許可拼音Qiyeshipin Shengchanxuke的縮寫）。
當時規(guī)定只要超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍，就屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動，就屬于無證生產(chǎn)，就可以按《食品安全法（2009版）》第八十四條的規(guī)定可以將其定性為無證生產(chǎn)查處。
所以這也就是部分監(jiān)管執(zhí)法人員一直認為的，只要超出許可證載明的品種明細就屬于無證生產(chǎn)的由來。
三、2015年10月1日——2020年3月1日
隨著2013年食品監(jiān)管體制調(diào)整和機構(gòu)改革，國家食品藥品監(jiān)管總局頒發(fā)了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第16號），這也是歷史上第二版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2015年10月1日起施行。
自此證書上才真正有了食品生產(chǎn)許可證七個字作為證書名稱，同時證書編號也改為SC開頭了，不再是QS開頭了，從此也就將其從QS證叫做SC證了。
同時在2016年1月22日，還發(fā)布了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》（2016年第23號），這個分類目錄就分為食品類別、類別名稱（也就是以前的產(chǎn)品單元，俗稱食品小類）、品種明細這三種叫法，那么這就出現(xiàn)了所謂的食品類別究竟是食品大類還是這個類別名稱交叉誤導的理解了。
但遺憾的是這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》并沒有明確何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn)，僅僅規(guī)定了未取得食品生產(chǎn)許可應(yīng)按《食品安全法》122條查處。
再加之食品生產(chǎn)許可分類目錄叫法的調(diào)整，這個時候監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)就產(chǎn)生了困惑和不同的理解，就使得出現(xiàn)了超食品大類范圍生產(chǎn)就是無證生產(chǎn)，超食品小類生產(chǎn)、超品種明細生產(chǎn)可能也是無證生產(chǎn)的不同做法。
因為這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第三十二條第一款、第五十四條留下了一個可以推論超范圍不是無證生產(chǎn)的依據(jù)，這兩處條款規(guī)定食品類別發(fā)生變化后，如果未按規(guī)定申請變更將會被責令改正，給予警告；拒不改正的就會給予2000元以上1萬元以下罰款，那么大多會認為這個食品類別就是指分類目錄對應(yīng)的食品大類，自然就會認為超出食品大類不應(yīng)按無證查處。
所以在這期間，各級監(jiān)管部門對此也是觀點不一，也有相關(guān)的對超范圍生產(chǎn)罰、不罰的案例。
四、2020年3月1日至今
隨著2018年機構(gòu)改革，新成立的市場監(jiān)管總局在第二版《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的基礎(chǔ)上，對其進行修訂后頒布了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（國家市場監(jiān)督管理總局令第24號），這也是歷史上第三版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，于2020年3月1日起施行。
同時市場監(jiān)管總局也對原食品生產(chǎn)許可分類目錄進行了修訂，并發(fā)布了《市場監(jiān)管總局關(guān)于修訂公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》（2020年第8號），與《食品生產(chǎn)許可管理辦法》同步于2020年3月1日起施行。
新的許可分類目錄沿襲了2016版分類目錄所設(shè)立的食品類別、類別名稱、品種明細這三種叫法。但這2020版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第四十九條新增了一款內(nèi)容，規(guī)定食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動，實際上也就是明確了何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn)，對超出許可證食品大類的生產(chǎn)行為可以視為無證生產(chǎn)并按《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定查處。
由此，這個法條補丁就終結(jié)了2015年后對超范圍無證生產(chǎn)查處理解不一、執(zhí)行不一的問題。
法理分析
當然，雖然這一條款明確界定后，仍然有部分監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)對此仍存有困惑，始終認為這里的食品類別不包括品種明細外，這個食品類別既是指食品大類（分類目錄的31個大類），也包括食品小類（產(chǎn)品單元），比如同屬于糧食加工品大類的大米和掛面，假如一家僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)同時生產(chǎn)掛面，就應(yīng)當按照無證生產(chǎn)查處。
這實際上沒有完全理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》的新變化、立法本意及立法背景，理由有兩點：
一是《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》出臺恰逢國家層面在不斷優(yōu)化營商環(huán)境，大力推行“放管服”改革舉措，對食品生產(chǎn)許可變更、報告等各種許可事項進行了優(yōu)化。
二是《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第三十二條提及的食品生產(chǎn)者名稱、現(xiàn)有設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項發(fā)生變化應(yīng)提出變更申請，但在第五十三條提及罰則時，已經(jīng)將食品類別事項發(fā)生變化進行了剔除，轉(zhuǎn)而是第四十九條第二款將其規(guī)定為“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”。
另外，可以從國家市場監(jiān)管總局食品生產(chǎn)司編著的《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》一書找到答案，《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》在解讀《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”時，已明確指出這里所說的食品類別是指31個食品大類和食品添加劑類別，也就是《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十一條所規(guī)定的31個食品類別“申請食品生產(chǎn)許可，應(yīng)當按照以下食品類別提出：糧食加工品，食用油、油脂及其制品，調(diào)味品，肉制品，乳制品，飲料，方便食品，餅干，罐頭，冷凍飲品，速凍食品，薯類和膨化食品，糖果制品，茶葉及相關(guān)制品，酒類，蔬菜制品，水果制品，炒貨食品及堅果制品，蛋制品，可可及焙烤咖啡產(chǎn)品，食糖，水產(chǎn)制品，淀粉及淀粉制品，糕點，豆制品，蜂產(chǎn)品，保健食品，特殊醫(yī)學用途配方食品，嬰幼兒配方食品，特殊膳食食品，其他食品等。”
好了，通過以上資料的整理和分析，我想大家可能都能理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的，視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”提及的食品類別究竟是指什么了，以及超出食品大類生產(chǎn)的情形才屬于無證生產(chǎn)。
當然，可能還有人會問，那么俗稱的無證生產(chǎn)歸納起來，究竟包括哪些情形呢？以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法（2020年版）》提及的“食品生產(chǎn)許可證副本載明的同一食品類別內(nèi)的事項發(fā)生變化的，應(yīng)當在變化后10個工作日內(nèi)向原發(fā)證的市場監(jiān)督管理部門報告”又是指哪種情形呢？包含食品小類（產(chǎn)品單元）嗎？還是只僅僅指產(chǎn)品明細？這幾個問題，我下期將一一解答。
一家之言，僅供參考，請以當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門解答認定為準。
