自治區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于自治區(qū)十四屆人大三次會議第510號建議的答復(fù)
許小寧代表：
您在新疆維吾爾自治區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議期間提出的《關(guān)于完善職業(yè)索賠人職業(yè)打假人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的建議》（第510號〔財政經(jīng)濟類〕）收悉。首先，衷心感謝您對營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)注與支持！您的建議切中當(dāng)前市場監(jiān)管工作面臨的重點和難點問題，對于優(yōu)化營商環(huán)境、保障消費者權(quán)益具有重要意義?，F(xiàn)將辦理情況答復(fù)如下：
一、總體辦理情況
收到建議后，自治區(qū)市場監(jiān)管局立即通過書面發(fā)函、專題對接等方式，充分征求自治區(qū)高級人民法院、人民檢察院，自治區(qū)司法廳、數(shù)字化發(fā)展局、信訪局意見建議，主要圍繞部分職業(yè)索賠人在一定程度上利用監(jiān)管部門權(quán)威對經(jīng)營者進行要挾、違背誠實信用原則敲詐勒索，浪費行政執(zhí)法資源等問題進行研究。
二、具體問題分析
職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人和打假集團，并不是規(guī)范的法律名詞，也沒有具體的法律概念或者定義與之對應(yīng)，能否將其界定為“消費者”，我國司法實踐中尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。最高人民法院的觀點是“對于一般的知假買假行為，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)予以支持，對于職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人和打假集團是否應(yīng)當(dāng)支持，有待做進一步的探索”。自治區(qū)高級法院認(rèn)為，主要原因在于“制度設(shè)計缺陷”，體現(xiàn)在法律制度上有關(guān)懲罰制度、賠償制度不完善，救濟道路不暢通，執(zhí)法、司法不到位，使制假販假的成本很低，而利潤很高等方面。因此，一方面依靠監(jiān)管部門的力量，一方面要充分發(fā)揮消費者的作用，建立一個以民事責(zé)任為主導(dǎo)，以行政責(zé)任和刑事責(zé)任為補充的完整法律責(zé)任體系。
職業(yè)打假人以謀取高額經(jīng)濟利益為目的，以投訴或訴訟為手段，明知所購買或接受的商品及服務(wù)存在缺陷或瑕疵，仍然購買、接受商品和服務(wù)，繼而獲取高額賠償金。在司法層面，職業(yè)打假人訴請懲罰性賠償是否應(yīng)獲支持是審判實踐中的重點難點問題。
鑒于食品、藥品行業(yè)的特殊性，最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第三條明確，因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利，生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為由進行抗辯的，人民法院不予支持。即在食品、藥品安全領(lǐng)域，“知假買假”行為在一定范圍內(nèi)是被容許的，以期能夠發(fā)揮“知假買假”者及時發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者違法線索、協(xié)助凈化市場的作用，對進一步提高食品、藥品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的安全意識，更好保障公眾身體健康和生命安全具有一定積極意義。
但是，考慮到懲罰性賠償制度的本意是讓違法生產(chǎn)經(jīng)營者通過承擔(dān)適當(dāng)?shù)膽土P性賠償責(zé)任，打擊遏制其違法行為，促進其回歸合法經(jīng)營，而并非讓消費者以此牟利。最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品懲罰性賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》明確，“知假買假”行為人起訴請求生產(chǎn)者或者經(jīng)營者支付懲罰性賠償金的，人民法院應(yīng)當(dāng)在合理生活消費需要范圍內(nèi)依法支持購買者訴訟請求。人民法院可以綜合保質(zhì)期、普通消費者通常消費習(xí)慣等因素認(rèn)定購買者合理生活消費需要的食品數(shù)量。
三、已開展的工作
?。ㄒ唬┲贫ㄖ笇?dǎo)意見。依法規(guī)范職業(yè)打假和惡意商業(yè)索賠投訴舉報行為對于維護市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境有著深遠(yuǎn)影響，自治區(qū)市場監(jiān)管局加強與自治區(qū)人民檢察院、信訪局、公安廳和數(shù)字化發(fā)展局的協(xié)調(diào)對接，推動出臺《關(guān)于依法處置市場監(jiān)管領(lǐng)域職業(yè)索賠投訴舉報行為維護營商環(huán)境的指導(dǎo)意見》，從投訴舉報是否以牟利為目的、是否超出合理生活消費需要、是否惡意浪費行政和司法資源、是否危害社會公共利益、是否遵守公序良俗、是否踐行誠實守信原則，是否在維護自身合法權(quán)益等方面，堅持審慎原則，進行綜合考量、界定，為依法處置信訪領(lǐng)域職業(yè)索賠投訴舉報行為奠定了堅實基礎(chǔ)。
（二）明確法律適用邊界。根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》《最高人民法院關(guān)于若干問題的規(guī)定》等法律法規(guī)，明確職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人的法律地位及權(quán)利邊界，重點研究其是否屬于“消費者”范疇及索賠主張的合法性。依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第二條及《食品安全法》第一百四十八條，職業(yè)索賠人“知假買假”行為在食品、藥品領(lǐng)域仍被定為消費者，其退賠主張可獲支持，但需滿足“生活消費需要”的實質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)。如，2023年最高人民法院食品安全懲罰性賠償?shù)湫桶咐鞔_，超出生活消費需要的多次、大量購買行為不予支持十倍賠償，僅在合理消費范圍內(nèi)認(rèn)定賠償請求。
?。ㄈ┑湫桶咐芯?。梳理近年來全區(qū)涉職業(yè)索賠案件，加強在司法辦案中有關(guān)法律政策問題的收集研究，篩選具有指導(dǎo)意義的案例。如，最高人民法院公布的“職業(yè)打假人”相關(guān)判例，明確“知假買假”在食品藥品領(lǐng)域中的特殊保護規(guī)則及普通商品領(lǐng)域的限制條件。
四、下一步工作重點
?。ㄒ唬┘訌娭贫冉ㄔO(shè)
職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人的認(rèn)定應(yīng)綜合考量以下因素：一是行為目的，即以牟利為主要動機，而非真實消費需求；二是行為方式，如短期內(nèi)高頻次購買同類商品并索賠；三是索賠內(nèi)容，如集中于標(biāo)簽瑕疵等非實質(zhì)性質(zhì)量問題，或夸大損害以索取高額賠償。同時，應(yīng)區(qū)分不同領(lǐng)域，在食品藥品等涉及公共安全的領(lǐng)域適度放寬認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。法院、檢察院、市場監(jiān)督管理等部門共同推動明確職業(yè)索賠人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索“退賠支持范圍”的量化標(biāo)準(zhǔn)。在食品、藥品領(lǐng)域以“生活消費需要”為限，參照最高法典型案例的裁判規(guī)則，對單次購買數(shù)量、頻次、金額設(shè)置合理閾值。
?。ǘ嵭邪輰徤鞅O(jiān)管
一是嚴(yán)格懲罰性賠償?shù)倪m用條件。在食品、藥品消費領(lǐng)域的懲罰性賠償案件中，平衡好消費者合法權(quán)益保護和經(jīng)營者合法權(quán)益，盡可能避免為“名為打假、實為牟利”的行為提供生存空間，維護正常的市場交易秩序并保護人民群眾的生命健康安全。具體適用時，嚴(yán)格遵守法律、司法解釋相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確區(qū)分一般產(chǎn)品質(zhì)量問題和食品藥品安全問題、一般商業(yè)性誤導(dǎo)和安全性誤導(dǎo)、一般性標(biāo)簽瑕疵和安全性標(biāo)簽瑕疵，遵循合法、合理、公正原則，在確實涉及食品藥品質(zhì)量問題時，方可適用懲罰性賠償。同時，將懲罰性賠償?shù)倪m用限定在合理生活消費需要范圍內(nèi)，超出合理生活消費需要范圍購買食品、藥品的，一律不支持懲罰性賠償，防止職業(yè)打假人通過打假行為獲取暴利。
二是強化對基層業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)一執(zhí)法及裁判尺度。自治區(qū)市場監(jiān)管局、高級人民法院積極對投訴舉報處理、行政執(zhí)法、案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的疑難問題進行調(diào)研指導(dǎo)，統(tǒng)一尺度，明確對是否系“合理生活消費需要范圍”的判斷，應(yīng)綜合考慮多方因素，包括購買次數(shù)、數(shù)量、消費習(xí)慣、是否針對同一經(jīng)營者、是否就同類商品多次提出訴訟、投訴舉報等。在不能證明消費者系為生活需要購買商品時，將以是否有利于消費者保護、是否有利于企業(yè)公平競爭等方面綜合考慮，避免從購買商品數(shù)量進行片面認(rèn)定，也不宜將“知假買假”者以索賠為目的的購買行為，簡單解讀為超出“合理生活消費需要范圍”。
（三）加大普法宣傳力度
加強正面輿論引導(dǎo)和法治宣傳教育，充分利用廣播、電視、報刊等主流媒體和微信、抖音等新媒體平臺，以案普法、以案釋法，不斷增強全社會法治意識和防范意識。圍繞打擊成效、典型案件、經(jīng)驗做法，積極宣傳有關(guān)部門依法打擊惡意商業(yè)索賠的堅強決心和實際行動。
再次感謝您對市場監(jiān)管工作的關(guān)心和支持！我們將以您的建議為動力，不斷改進工作方法，加大工作力度，切實維護好市場秩序和消費者權(quán)益。歡迎繼續(xù)提出寶貴意見和建議。
自治區(qū)市場監(jiān)督管理局
2025年5月22日
日期：2025-05-29
許小寧代表：
您在新疆維吾爾自治區(qū)第十四屆人民代表大會第三次會議期間提出的《關(guān)于完善職業(yè)索賠人職業(yè)打假人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的建議》（第510號〔財政經(jīng)濟類〕）收悉。首先，衷心感謝您對營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)注與支持！您的建議切中當(dāng)前市場監(jiān)管工作面臨的重點和難點問題，對于優(yōu)化營商環(huán)境、保障消費者權(quán)益具有重要意義?，F(xiàn)將辦理情況答復(fù)如下：
一、總體辦理情況
收到建議后，自治區(qū)市場監(jiān)管局立即通過書面發(fā)函、專題對接等方式，充分征求自治區(qū)高級人民法院、人民檢察院，自治區(qū)司法廳、數(shù)字化發(fā)展局、信訪局意見建議，主要圍繞部分職業(yè)索賠人在一定程度上利用監(jiān)管部門權(quán)威對經(jīng)營者進行要挾、違背誠實信用原則敲詐勒索，浪費行政執(zhí)法資源等問題進行研究。
二、具體問題分析
職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人和打假集團，并不是規(guī)范的法律名詞，也沒有具體的法律概念或者定義與之對應(yīng)，能否將其界定為“消費者”，我國司法實踐中尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。最高人民法院的觀點是“對于一般的知假買假行為，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)予以支持，對于職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人和打假集團是否應(yīng)當(dāng)支持，有待做進一步的探索”。自治區(qū)高級法院認(rèn)為，主要原因在于“制度設(shè)計缺陷”，體現(xiàn)在法律制度上有關(guān)懲罰制度、賠償制度不完善，救濟道路不暢通，執(zhí)法、司法不到位，使制假販假的成本很低，而利潤很高等方面。因此，一方面依靠監(jiān)管部門的力量，一方面要充分發(fā)揮消費者的作用，建立一個以民事責(zé)任為主導(dǎo)，以行政責(zé)任和刑事責(zé)任為補充的完整法律責(zé)任體系。
職業(yè)打假人以謀取高額經(jīng)濟利益為目的，以投訴或訴訟為手段，明知所購買或接受的商品及服務(wù)存在缺陷或瑕疵，仍然購買、接受商品和服務(wù)，繼而獲取高額賠償金。在司法層面，職業(yè)打假人訴請懲罰性賠償是否應(yīng)獲支持是審判實踐中的重點難點問題。
鑒于食品、藥品行業(yè)的特殊性，最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第三條明確，因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利，生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為由進行抗辯的，人民法院不予支持。即在食品、藥品安全領(lǐng)域，“知假買假”行為在一定范圍內(nèi)是被容許的，以期能夠發(fā)揮“知假買假”者及時發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者違法線索、協(xié)助凈化市場的作用，對進一步提高食品、藥品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的安全意識，更好保障公眾身體健康和生命安全具有一定積極意義。
但是，考慮到懲罰性賠償制度的本意是讓違法生產(chǎn)經(jīng)營者通過承擔(dān)適當(dāng)?shù)膽土P性賠償責(zé)任，打擊遏制其違法行為，促進其回歸合法經(jīng)營，而并非讓消費者以此牟利。最高人民法院《關(guān)于審理食品藥品懲罰性賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》明確，“知假買假”行為人起訴請求生產(chǎn)者或者經(jīng)營者支付懲罰性賠償金的，人民法院應(yīng)當(dāng)在合理生活消費需要范圍內(nèi)依法支持購買者訴訟請求。人民法院可以綜合保質(zhì)期、普通消費者通常消費習(xí)慣等因素認(rèn)定購買者合理生活消費需要的食品數(shù)量。
三、已開展的工作
?。ㄒ唬┲贫ㄖ笇?dǎo)意見。依法規(guī)范職業(yè)打假和惡意商業(yè)索賠投訴舉報行為對于維護市場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境有著深遠(yuǎn)影響，自治區(qū)市場監(jiān)管局加強與自治區(qū)人民檢察院、信訪局、公安廳和數(shù)字化發(fā)展局的協(xié)調(diào)對接，推動出臺《關(guān)于依法處置市場監(jiān)管領(lǐng)域職業(yè)索賠投訴舉報行為維護營商環(huán)境的指導(dǎo)意見》，從投訴舉報是否以牟利為目的、是否超出合理生活消費需要、是否惡意浪費行政和司法資源、是否危害社會公共利益、是否遵守公序良俗、是否踐行誠實守信原則，是否在維護自身合法權(quán)益等方面，堅持審慎原則，進行綜合考量、界定，為依法處置信訪領(lǐng)域職業(yè)索賠投訴舉報行為奠定了堅實基礎(chǔ)。
（二）明確法律適用邊界。根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》《食品安全法》《最高人民法院關(guān)于若干問題的規(guī)定》等法律法規(guī)，明確職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人的法律地位及權(quán)利邊界，重點研究其是否屬于“消費者”范疇及索賠主張的合法性。依據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第二條及《食品安全法》第一百四十八條，職業(yè)索賠人“知假買假”行為在食品、藥品領(lǐng)域仍被定為消費者，其退賠主張可獲支持，但需滿足“生活消費需要”的實質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)。如，2023年最高人民法院食品安全懲罰性賠償?shù)湫桶咐鞔_，超出生活消費需要的多次、大量購買行為不予支持十倍賠償，僅在合理消費范圍內(nèi)認(rèn)定賠償請求。
?。ㄈ┑湫桶咐芯?。梳理近年來全區(qū)涉職業(yè)索賠案件，加強在司法辦案中有關(guān)法律政策問題的收集研究，篩選具有指導(dǎo)意義的案例。如，最高人民法院公布的“職業(yè)打假人”相關(guān)判例，明確“知假買假”在食品藥品領(lǐng)域中的特殊保護規(guī)則及普通商品領(lǐng)域的限制條件。
四、下一步工作重點
?。ㄒ唬┘訌娭贫冉ㄔO(shè)
職業(yè)索賠人、職業(yè)打假人的認(rèn)定應(yīng)綜合考量以下因素：一是行為目的，即以牟利為主要動機，而非真實消費需求；二是行為方式，如短期內(nèi)高頻次購買同類商品并索賠；三是索賠內(nèi)容，如集中于標(biāo)簽瑕疵等非實質(zhì)性質(zhì)量問題，或夸大損害以索取高額賠償。同時，應(yīng)區(qū)分不同領(lǐng)域，在食品藥品等涉及公共安全的領(lǐng)域適度放寬認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。法院、檢察院、市場監(jiān)督管理等部門共同推動明確職業(yè)索賠人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，探索“退賠支持范圍”的量化標(biāo)準(zhǔn)。在食品、藥品領(lǐng)域以“生活消費需要”為限，參照最高法典型案例的裁判規(guī)則，對單次購買數(shù)量、頻次、金額設(shè)置合理閾值。
?。ǘ嵭邪輰徤鞅O(jiān)管
一是嚴(yán)格懲罰性賠償?shù)倪m用條件。在食品、藥品消費領(lǐng)域的懲罰性賠償案件中，平衡好消費者合法權(quán)益保護和經(jīng)營者合法權(quán)益，盡可能避免為“名為打假、實為牟利”的行為提供生存空間，維護正常的市場交易秩序并保護人民群眾的生命健康安全。具體適用時，嚴(yán)格遵守法律、司法解釋相關(guān)規(guī)定，準(zhǔn)確區(qū)分一般產(chǎn)品質(zhì)量問題和食品藥品安全問題、一般商業(yè)性誤導(dǎo)和安全性誤導(dǎo)、一般性標(biāo)簽瑕疵和安全性標(biāo)簽瑕疵，遵循合法、合理、公正原則，在確實涉及食品藥品質(zhì)量問題時，方可適用懲罰性賠償。同時，將懲罰性賠償?shù)倪m用限定在合理生活消費需要范圍內(nèi)，超出合理生活消費需要范圍購買食品、藥品的，一律不支持懲罰性賠償，防止職業(yè)打假人通過打假行為獲取暴利。
二是強化對基層業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)一執(zhí)法及裁判尺度。自治區(qū)市場監(jiān)管局、高級人民法院積極對投訴舉報處理、行政執(zhí)法、案件審理過程中發(fā)現(xiàn)的疑難問題進行調(diào)研指導(dǎo)，統(tǒng)一尺度，明確對是否系“合理生活消費需要范圍”的判斷，應(yīng)綜合考慮多方因素，包括購買次數(shù)、數(shù)量、消費習(xí)慣、是否針對同一經(jīng)營者、是否就同類商品多次提出訴訟、投訴舉報等。在不能證明消費者系為生活需要購買商品時，將以是否有利于消費者保護、是否有利于企業(yè)公平競爭等方面綜合考慮，避免從購買商品數(shù)量進行片面認(rèn)定，也不宜將“知假買假”者以索賠為目的的購買行為，簡單解讀為超出“合理生活消費需要范圍”。
（三）加大普法宣傳力度
加強正面輿論引導(dǎo)和法治宣傳教育，充分利用廣播、電視、報刊等主流媒體和微信、抖音等新媒體平臺，以案普法、以案釋法，不斷增強全社會法治意識和防范意識。圍繞打擊成效、典型案件、經(jīng)驗做法，積極宣傳有關(guān)部門依法打擊惡意商業(yè)索賠的堅強決心和實際行動。
再次感謝您對市場監(jiān)管工作的關(guān)心和支持！我們將以您的建議為動力，不斷改進工作方法，加大工作力度，切實維護好市場秩序和消費者權(quán)益。歡迎繼續(xù)提出寶貴意見和建議。
自治區(qū)市場監(jiān)督管理局
2025年5月22日
日期：2025-05-29
