隨著經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化進(jìn)程的加快，在政治社會多元化、貧富差距依然存在、現(xiàn)行法律法規(guī)和道德規(guī)范還不足以確保食品安全達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，對食品安全實(shí)施區(qū)域化管理是目前乃至今后一段時(shí)期的必然選擇。近幾年來，我們圍繞食品安全區(qū)域管理進(jìn)行了一些研究和探索，初步構(gòu)建了一套適合中國國情的出口食品安全區(qū)域化管理新模式?，F(xiàn)結(jié)合食品安全區(qū)域化管理的探索和實(shí)踐談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識。
一、食品安全區(qū)域化管理是歷史發(fā)展的必然趨勢
自從人類有了火的發(fā)明即揭開了食品安全管理的序幕，從原始部落的火烤食物到今天的食品精細(xì)加工，人類圍繞食品安全管理一直在不斷的探索和追求。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著歐美等發(fā)達(dá)國家食品工業(yè)的快速發(fā)展，繼歐共體1964年（64/433/EEC指令）制定了《關(guān)于鮮肉生產(chǎn)和銷售的衛(wèi)生管理》之后，1969年聯(lián)合國食品法典委員會又制定出臺了《食品衛(wèi)生通則》，食品安全管理逐步邁向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理的軌道，由此推動了食品安全管理的三次浪潮。
第一次浪潮是20世紀(jì)80年代，基于食品法典委員會制定的《食品衛(wèi)生通則》，在世界范圍內(nèi)掀起了推行良好衛(wèi)生規(guī)范（Good Hygienic Prac?鄄tices, GHP）的浪潮。我國出口食品為適應(yīng)國際市場的需求，從1983年始在出口食品加工企業(yè)探索推行良好衛(wèi)生規(guī)范，并結(jié)合我國食品工業(yè)的現(xiàn)狀研究制定了我國《出口食品廠、庫最低衛(wèi)生要求（試行）》，于1984年10月15日頒布實(shí)施，從此在全國范圍內(nèi)對出口食品生產(chǎn)加工企業(yè)和庫存設(shè)施實(shí)施了衛(wèi)生注冊、登記制度。在此浪潮的推動下，我國出口食品由初級原料性食品逐步向加工食品過渡，促使出口食品企業(yè)的生產(chǎn)加工衛(wèi)生設(shè)施邁上了一個(gè)新的臺階。
第二次浪潮是20世紀(jì)90年代，在世界范圍內(nèi)掀起了推行HACCP的浪潮。早在20世紀(jì)60年代，美國在致力于發(fā)展空間載人技術(shù)的過程中，為確保宇航食品的安全，科學(xué)家在宇航食品的加工過程探索建立了一套“危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）”管理體系，隨后HACCP在美國被逐步應(yīng)用于民用食品，但在這個(gè)時(shí)期其應(yīng)用的范圍仍有一定的局限性。到20世紀(jì)90年代，HACCP逐步被一些發(fā)達(dá)國家和國際組織納入法規(guī)，由此開始了在世界范圍的廣泛推行。
第三次浪潮是進(jìn)入21世紀(jì)以來，在世界范圍內(nèi)針對食品安全推行風(fēng)險(xiǎn)分析方法(Risk Analysis-RA)的浪潮。這是基于HACCP原理對食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)一步認(rèn)知和定位的過程。隨著人們對食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素的不斷認(rèn)知，食品安全概念得到強(qiáng)化和外延，基于風(fēng)險(xiǎn)分析建立的監(jiān)控機(jī)制和法律體系逐步趨向完善。特別是1999年比利時(shí)、荷蘭、法國、德國因二口惡英污染導(dǎo)致畜禽類產(chǎn)品及乳制品含高濃度二口惡英的事件相繼發(fā)生后，國際社會對食品原料在種植、養(yǎng)殖過程可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)引起了高度重視，隨著瘋牛病、禽流感的不斷暴發(fā)以及各種農(nóng)獸藥殘留的不斷檢出，人們對食品安全的擔(dān)憂幾乎達(dá)到了恐怖的程度。各國相繼出臺一系列食品安全法規(guī)，加強(qiáng)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析和控制。隨著風(fēng)險(xiǎn)分析方法的推廣應(yīng)用，揭示的食品安全風(fēng)險(xiǎn)越來越多，食品安全問題進(jìn)一步引起了社會各界的高度重視，各級政府和立法機(jī)構(gòu)加大了食品安全法規(guī)的建設(shè)力度，由此進(jìn)入了一個(gè)通過風(fēng)險(xiǎn)分析為立法提供依據(jù)，通過立法進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全管理的時(shí)期。風(fēng)險(xiǎn)分析方法的推廣應(yīng)用引導(dǎo)了食品安全風(fēng)險(xiǎn)概念的強(qiáng)化和拓展，促進(jìn)了人們對食物鏈潛在安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，掀起了食品加工業(yè)向法制化管理邁進(jìn)的浪潮。
由此，我們不難發(fā)現(xiàn)：食品安全管理發(fā)展到現(xiàn)在，經(jīng)歷的三次浪潮主要是靠理論和實(shí)踐的推動。但是，當(dāng)食品安全管理步入法制化軌道后，就必須進(jìn)一步明確責(zé)任主體，依靠政府推動。由于不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化、社會治理結(jié)構(gòu)可能存在差異，在現(xiàn)階段或今后一段時(shí)期，不同區(qū)域的食品安全狀況不可能完全一致。因此，在政府的主導(dǎo)下加強(qiáng)食品安全區(qū)域化管理或?qū)嵤﹨^(qū)域認(rèn)證是歷史發(fā)展的一種必然趨勢。
二、食品安全區(qū)域化管理是食品安全的治本之舉
人們已經(jīng)認(rèn)識到，食品安全風(fēng)險(xiǎn)不僅來自加工、流通環(huán)節(jié)，更重要的是來自食品原料在種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的污染。為此，許多國家提出了“從農(nóng)田到餐桌”、“從養(yǎng)殖到刀叉”的食品安全控制理念。近幾年，良好農(nóng)業(yè)規(guī)范（GAP）和危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系之所以得到了廣泛推廣和普及，很重要的原因是二者都體現(xiàn)了對建立和完善管理體系的重視和關(guān)注。但是，無論GAP或HACCP強(qiáng)調(diào)的均是食物鏈某一個(gè)環(huán)節(jié)的體系建立，GAP強(qiáng)調(diào)的是某個(gè)農(nóng)場的體系，HACCP強(qiáng)調(diào)的是某個(gè)生產(chǎn)加工企業(yè)的體系，二者只是食物鏈的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并未構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體?，F(xiàn)行的食品安全源頭管理理念和“公司+基地+標(biāo)準(zhǔn)化”的管理模式，僅是提供了一種思維方式和在特定條件下的運(yùn)行機(jī)制，并沒有從體制上解決食品安全的根本問題。因此，要從根本上加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的控制，有必要建立一種覆蓋整個(gè)食物鏈的食品安全控制體系。區(qū)域化管理體系的建立就是基于這一出發(fā)點(diǎn)開展的探索和嘗試，其目標(biāo)是“建立一個(gè)體系，構(gòu)筑三道防線”。
“建立一個(gè)體系”，是指建立一個(gè)由政府主導(dǎo)的能夠覆蓋食物鏈各環(huán)節(jié)的食品安全控制體系。具體模式是“兩導(dǎo)三動”，即“政府主導(dǎo)，科學(xué)引導(dǎo)，龍頭帶動，部門聯(lián)動，全民行動”。所謂政府主導(dǎo)，就是要求地方政府切實(shí)負(fù)起食品安全責(zé)任，履行對消費(fèi)者健康安全的擔(dān)保；科學(xué)引導(dǎo)，就是要求政府及有關(guān)職能部門樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)生產(chǎn)，樹立環(huán)保意識，減少農(nóng)藥、獸藥、化肥等可能對食物鏈構(gòu)成的源頭污染；龍頭帶動，就是要發(fā)揮食品加工企業(yè)的龍頭帶動作用，在原料基地的建設(shè)以及食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的自檢自控方面發(fā)揮積極作用；部門聯(lián)動，就是要整合行政管理資源，突破傳統(tǒng)的行政管理模式，形成合力，建立和完善一套務(wù)實(shí)高效的食品安全管理機(jī)制；全民行動，就是要加強(qiáng)食品安全知識的宣傳和培訓(xùn)，提高全民的食品安全意識，在食品生產(chǎn)、加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)構(gòu)筑食品安全屏障。
“構(gòu)筑三道防線”是指在食品安全區(qū)域化管理體系逐步建立和完善的基礎(chǔ)上，在區(qū)域內(nèi)采取三項(xiàng)具體控制措施。一是對區(qū)域內(nèi)的種植基地或養(yǎng)殖場合理規(guī)劃布局，并實(shí)施備案管理，加強(qiáng)食品原料的源頭控制，構(gòu)筑食品安全的第一道防線；二是對區(qū)域內(nèi)的食品加工企業(yè)派駐檢驗(yàn)檢疫官或?qū)嵤┭不乇O(jiān)督，加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工過程的安全衛(wèi)生控制，構(gòu)筑食品安全的第二道防線；三是通過殘留監(jiān)控計(jì)劃的實(shí)施以及企業(yè)和區(qū)域?qū)嶒?yàn)室的檢測把關(guān)，掌握食品安全風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)信息，及時(shí)啟動預(yù)警機(jī)制或采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施，構(gòu)筑食品安全的第三道防線。
通過食品安全區(qū)域化管理體系的建立和“三道防線”的構(gòu)筑，消除食物鏈各環(huán)節(jié)可能存在食品安全隱患，把食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制在最低程度。
三、食品安全區(qū)域化管理是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的具體實(shí)踐
黨的十七大明確提出，要“堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)”，“走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。我國是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國家，農(nóng)村人口仍占多數(shù)，基本國情決定了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在構(gòu)建和諧社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用。同時(shí)，我們也必須面對我國“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的局面尚未改變”的客觀現(xiàn)實(shí)，努力探索“走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。建立和完善食品安全區(qū)域化管理體系，本身即是對中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的有益探索，可對新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮積極的推動作用。
（一）加強(qiáng)企業(yè)與農(nóng)民合作，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新格局的形成
食品安全區(qū)域化管理的出發(fā)點(diǎn)是建立和完善一套從原料種養(yǎng)殖到生產(chǎn)加工、經(jīng)營、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)的食品安全控制體系，落腳點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)食品安全的源頭治理。由于食品的原料主要來自農(nóng)田、養(yǎng)殖場、水域，加強(qiáng)食品安全的控制必然要涉及到原料的源頭管理。近幾年，很多食品加工企業(yè)為了確保產(chǎn)品的安全，不得已延長產(chǎn)業(yè)鏈，紛紛到農(nóng)村租賃、承包土地建起了農(nóng)場或養(yǎng)殖場。這樣做的結(jié)果，雖然對食品加工企業(yè)的產(chǎn)品安全有一定的保障作用，但卻違背了社會分工原則。企業(yè)主在經(jīng)營企業(yè)的同時(shí)還必須學(xué)會種地、養(yǎng)殖，無形之中會增加企業(yè)的產(chǎn)品成本。更重要的是由于企業(yè)主通過各種方式對土地的租賃或占有，擠壓了農(nóng)民的生存空間，增加了社會的不和諧因素。建立食品安全區(qū)域化管理體系，可以從機(jī)制上解決目前存在的這些矛盾。
首先，食品安全區(qū)域化管理體系的構(gòu)建是在政府主導(dǎo)下對社會資源的合理規(guī)劃、有效整合及科學(xué)利用。在不改變農(nóng)村土地承包制的前提下，由政府組織農(nóng)民和有關(guān)食品加工企業(yè)通過合同、協(xié)議等形式建立互利共贏的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地的連片種植或集約化養(yǎng)殖，由食品加工企業(yè)根據(jù)產(chǎn)品開發(fā)需求下訂單，農(nóng)民按照訂單組織生產(chǎn)種植、養(yǎng)殖，龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)購統(tǒng)銷。真正實(shí)現(xiàn)了由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化定單農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。
其次，由于食品加工企業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺及帶動作用，促進(jìn)了食品產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。訂單農(nóng)業(yè)確保了農(nóng)產(chǎn)品銷售價(jià)格及銷售渠道的穩(wěn)定，同時(shí)也解除了食品加工企業(yè)辦農(nóng)場的煩惱。通過連片種植基地的建設(shè),有效解決了分散建設(shè)基地中返租倒包土地及管理費(fèi)用過高、因建設(shè)隔離帶占用土地過多等問題,大大降低了基地建設(shè)成本。據(jù)初步測算,實(shí)施區(qū)域化建設(shè)之后,每建設(shè)一個(gè)300畝的基地,可節(jié)約土地7.8%，節(jié)約基礎(chǔ)投入130多萬元，節(jié)約管理成本10萬元/年。既保證了農(nóng)民的利益，又減少了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。形成了以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局。
（二）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升土地資源使用價(jià)值
我國是一個(gè)人均占有土地資源極少的國家，目前是以約占世界20%的人口，擁有全球7%的土地面積。建立食品安全區(qū)域化管理體系，很重要的一點(diǎn)就是有利于農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的推廣和科技成果的轉(zhuǎn)化，從而最大限度地開發(fā)和保護(hù)土地資源，優(yōu)化投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，提高單位農(nóng)田產(chǎn)量和產(chǎn)品價(jià)值。由于區(qū)域化管理倡導(dǎo)的是連片種植的定單農(nóng)業(yè)，在農(nóng)作物的品種選擇、生產(chǎn)管理以及價(jià)值評估等方面都趨向規(guī)范化和科學(xué)化。特別是在農(nóng)藥、獸藥、化肥等農(nóng)業(yè)物資的使用管理方面，建立了農(nóng)資流通企業(yè)信用檔案和質(zhì)量保障賠償制度，對農(nóng)獸藥進(jìn)行定期檢測、風(fēng)險(xiǎn)評估、合理推薦使用等措施，科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)民對農(nóng)獸藥、添加劑的使用，形成農(nóng)獸藥產(chǎn)、供、銷、用的全封閉、無縫式管理鏈，有效提升區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的綜合管理水平，營造出安全可靠的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)“大環(huán)境”，從根本上解決食品原料農(nóng)獸藥殘留及其他化學(xué)品污染問題。在食品安全區(qū)域化管理體系中，食品加工企業(yè)發(fā)揮著龍頭帶動作用。企業(yè)是鏈接市場與農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，市場需求變化要通過企業(yè)與農(nóng)民簽訂的訂單傳導(dǎo)給農(nóng)民，從而引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的適時(shí)調(diào)整；市場的需求推動企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，企業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整推動農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)化和價(jià)值提升。
（三）優(yōu)化資源配置，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系
食品安全區(qū)域化管理體系的建立，是對區(qū)域內(nèi)社會資源的優(yōu)化配置。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
1.對政府資源的優(yōu)化配置。食品安全區(qū)域化是以政府為主導(dǎo)的管理體系，如何發(fā)揮政府的管理和服務(wù)職能顯得尤為重要。在目前我國的行政管理體制中，涉及到食品安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的部門很多，職能交叉或銜接不到位的現(xiàn)象客觀存在，在一定程度上制約了政府職能的發(fā)揮。建立食品安全區(qū)域化管理體系，就是要在不增加編制的情況下，通過優(yōu)化政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置、明確職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)政府管理與服務(wù)職能的新突破，本著務(wù)實(shí)、便民、高效的原則設(shè)立食品安全管理部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的組織、協(xié)調(diào)及管理工作。
2.對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)資源的優(yōu)化配置。食品安全區(qū)域化管理體系的建立，逐步使食物鏈生產(chǎn)、加工、經(jīng)營等各環(huán)節(jié)走向規(guī)范、有序的狀態(tài)。在政府的主導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)資源得到了進(jìn)一步優(yōu)化配置。
一是建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)咨詢服務(wù)機(jī)制。政府整合有關(guān)部門科技資源組建了農(nóng)業(yè)專家隊(duì)伍，通過熱線電話、網(wǎng)站及農(nóng)作物門診、獸醫(yī)站等多種途徑,解答農(nóng)民疑難問題，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種植、養(yǎng)殖；通過舉辦培訓(xùn)班、電視講座等多種形式普及食品安全知識，提高全民的整體食品安全意識。
二是統(tǒng)一規(guī)劃布局區(qū)域內(nèi)檢測實(shí)驗(yàn)室。加強(qiáng)食品安全控制離不開實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)支撐，但是實(shí)驗(yàn)室的盲目建設(shè)和無序競爭必然會導(dǎo)致社會資源的極大浪費(fèi)。在建立食品安全區(qū)域化管理體系后，政府通過政策引導(dǎo)及重點(diǎn)扶持，有效的整合了區(qū)域內(nèi)的檢測資源，最大限度的發(fā)揮了現(xiàn)有檢測設(shè)施的技術(shù)支撐作用，避免了不同企業(yè)、不同部門重復(fù)建實(shí)驗(yàn)室造成的社會資源浪費(fèi)。
三是建立和完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資的配售機(jī)制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資的配售是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，特別是農(nóng)業(yè)化學(xué)品的配售、使用，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品的食用安全。在區(qū)域化管理體系建立之前，農(nóng)資的配售主要依賴于各種不同的市場渠道，在缺乏有效管理的狀態(tài)下，假種子、假農(nóng)藥、假化肥時(shí)常對農(nóng)民的利益造成嚴(yán)重?fù)p失，甚至對食品安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。建立食品安全區(qū)域化管理體系后，對農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入制度。凡在區(qū)域內(nèi)銷售使用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資，特別是農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品，均由政府有關(guān)部門對其生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估并登記備案。
